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关于执行工作情况的报告

——2007年6月19日在市十三届人大常委会第三十九次会议上

作者:沈阳市中级人民法院院长 丁仁恕  发布时间:2007-06-22 09:27:04


主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

    现在,我根据本次市人大常委会会议的安排,对2003年以来的执行工作情况进行汇报,请予审议。

    一、执行工作基本情况

    执行是人民法院按照生效法律文书确定的内容,通过法定措施,促使被申请人履行义务的活动,是人民法院工作的重要组成部分。众所周知,执行难是社会各界反响较大的司法问题之一。为破解这一难题,市法院在市委的正确领导和市人大的有力监督支持下,坚持改革创新,勇于攻坚克难,使这项工作不断取得新进展。2006年执行工作质量和效率的主要指标均达到历史最好水平,在副省级市和省会市的中院中居前列。全市法院共受理执行案件22 834件,执结20 770件,执结率91%,完全执结率63.7%,分别比2002年提高了17和9.4个百分点;执行标的额70亿元,增加了37%。省法院将我市执行工作的做法在全省法院系统做了推广,市法院执行局被省委政法委命名为“清理执行积案活动先进集体”,被省法院荣记集体二等功。

    (一)改革执行管理体制和运行机制。为有效解决执行权过于集中导致权力被滥用和基层法院执行工作受地方、部门保护主义干预的问题,于2003年在全国法院系统率先建立了统一领导、上下联动、分权制衡的管理体制和运行机制,受到了上级法院的充分肯定,《人民法院报》曾作专题长篇报道。

    一是改革执行管理体制。市法院设立执行局,各基层法院设立执行分局,赋予执行局对各分局管理、考核、调度等7项职权,形成了统一领导、分级负责、上下联动的执行工作管理体制。对有地方、部门保护主义倾向的案件和基层法院执行有困难的案件,市法院执行局采取指定、交叉到其他执行分局或提级执行等措施,排除干预,提高执行效率。自实行这一体制以来,共指定、提级、交叉执行557件,执结了451件,执行标的额达5412万余元。

    二是改革执行权运行机制。在两级法院的执行机构内分设执行裁决庭和实施庭,裁决庭负责对执行中的实体争议和重大程序问题作出裁定或决定,实施庭负责实施具体执行行为,实现了裁决权和实施权的分离,形成了相互监督和制约的权力运行机制。改变了过去执行案件从收案到结案全由一人办理,权力行使缺乏监督制约的状况。同时,对裁决涉及的当事人给予提出复议的权利,建立了重要事项听证制度。几年来,全市法院共受理当事人复议申请412件,改变和撤销不当裁决49件,保证了执行权的正确行使。

    三是加大对基层法院执行分局局长的协管力度。2005年对15个基层法院中14个执行分局局长进行了异地交流任职(高新区法院未配执行分局长),实行执行分局长向市法院执行局年度述职述廉制度,对其工作业绩进行综合测评,将结果反馈给基层法院党组,作为干部任职考核的重要依据,为新机制的运行提供了组织保证。

    (二)全面加强执行工作规范化建设。针对执行工作中存在的行为不规范、消极不作为、评价机制不健全等问题,认真开展“规范执行行为,促进执行公正”专项整改活动,建立了以操作规程为基础、以监督制约为保证、以业绩考评为导向的规范化工作体系。

    一是制定执行工作操作规程。2005年制定了《执行工作操作规程》,共15 章198条,明确了执行中必须遵守的规范,特别是针对法律没有规定或规定不具体、容易侵害当事人权益、容易出现徇私枉法问题的环节作出了明确规定。如对涉及当事人权益的重要问题,规定有10种情形必须经三人合议庭评议才能作出决定;对双方争议较大的案件必须举行公开听证等,促进了执行权的正确行使。当事人对执行工作投诉的信访量逐年下降,2006年与上年相比减少了19%。这项工作也得到了中央政法委、最高法院的充分肯定,省委政法委和省法院在全省政法机关和全省法院系统推广我院的经验做法。

    二是实行执行案件监督、通报制度。市法院执行局每季度对各执行分局因其主观原因被提级、交叉、指定执行的案件、超期未执结案件、裁决错误案件以及信访督办、确认执行行为违法和国家赔偿案件进行通报,并提出责任认定意见,有效防止和减少了消极不作为和滥用强制措施等问题。执行裁决案件复议率和撤改率逐年下降,2006年与上年相比分别下降了5个和3个百分点。

    三是形成量化考核、分类排序的考评机制。从2006年开始,市法院对市法院执行局各庭、全体执行人员和各基层法院执行分局分别进行业绩考评。设定了均衡执结率、完全执结案件数、案件平均执结天数、差错率四项主要体现案件质量和效率的指标,按季逐案评查,根据指标完成情况分类排序,作为年度考核和评先选优的主要依据,起到了有效的激励、导向和鞭策作用,促进了执行案件质量和效率不断提高。

    (三)积极构建联动威慑的执行工作新格局。认真贯彻中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》精神,积极构建党委领导、人大监督、政府参与、社会各方配合的联动威慑执行工作新格局。

    一是扩大执行公开。先后在《沈阳日报》以整版篇幅发布了11次敦促令,对有能力履行而拒不履行义务的1380件案件的被执行人予以曝光,敦促其履行义务,收到良好效果,共执结案件617件,执行标的额10亿余元。建立了消极执行监察、举报制度,向社会公布了《提高执行工作效率,防止消极执行十二条措施》,主动接受各方监督,最大限度克服和遏制消极不作为。多次召开新闻发布会,及时向社会公布执行措施、执结的典型案例,促进社会各界理解和支持执行工作。

    二是建立执行案件信息管理系统。按照《全国法院执行案件信息管理系统运行管理办法》,结合我市实际,于2006年末在互联网上建成了两级法院执行案件信息管理系统,将案件相关的20余项信息全部录入其中,实现了同级法院之间、上下级法院之间执行信息共享,当事人根据法院授权可以随时查询执行案件进展情况,还将开通与社会有关方面诚信体系网络的链接,为执行威慑机制搭建了有效平台。

    三是努力形成解决执行难的合力。2006年11月,市纪委、市委政法委和市监察局联合下发了《沈阳市民事执行联动威慑机制实施意见》,法院与公安、工商、发改委、银行等24个部门相互配合,对有条件而拒不履行义务的被执行人,在出入境、注册新公司、开发立项、金融借贷等方面实施限制和制裁,促其履行义务。市法院还和市综治办等有关部门联合制发了《关于将法院执行工作纳入社会治安综合治理目标考核范围的实施办法》和《关于在办理党员和行政机关公务员非法干预人民法院执行工作的案件中沟通情况及建立典型案例通报制度的通知》,开创了党委统一领导下、多方参与联动,合力解决执行难的良好局面。

    (四)创新和落实执行救助措施。在未结执行案件中,有近30%的案件是由于被执行人确无财产可供执行,这些案件的申请执行人如是特困群体,其胜诉权益又无法实现,无疑会使他们的生活雪上加霜。为此,我们着力在创新司法救助方式上下功夫。

    一是实行先执行后收费。为切实减轻当事人诉讼负担,从2003年起市法院和一些基层法院在全省率先实行了先执行后收费、执行不到位不收费制度,对胜诉当事人申请法院强制执行开设“绿色通道”,特别对经济困难的当事人体现司法的全面救助。虽然市法院当年收取申请执行费比上年减少了54万余元,执行案件上升了11%,但收到了良好的社会效果。

    二是设立执行救助资金。在市委、市政府的大力支持下,我市在全国率先设立了特困群体执行案件救助资金,每年由市财政拨专项资金200万元。主要是对追索赡养费、抚育费、劳动报酬和人身损害赔偿金等案件,在被执行人确无履行能力、申请执行人因此陷入困境的及时予以经济救济。现已有七个基层法院也相继设立了救助资金,年度救助额350万余元。2006年,全市法院共对176名符合条件的申请执行人予以了救助,一批积压甚至多年上访案件得以解决。

    (五)加强执行法官队伍建设。做好执行工作的关键和根本在于有一支政治坚定、业务精通、作风优良的执行法官队伍。针对执行队伍现状,着力做了三方面工作。

    一是强化思想政治建设。认真组织、不断深化社会主义法治理念教育和荣辱观教育,坚持用社会主义法治理念统领执行工作。积极开展培养、选树优秀执行法官活动,涌现出全国模范法官王贵武和全国执行工作先进个人金波,评选出沈阳“十佳执行法官”。不断加大推广、宣传先进典型力度,引领和感召队伍奋发向上。

    二是加强司法能力建设。坚持抓好续职培训,针对执行工作中遇到的重点和难点问题,聘请专家和资深法官授课答疑,并通过考试强化学习效果,有效提高了司法水平和业务能力。组织全体执行法官参加能力测试,对成绩不合格的7名执行法官调离执行岗位,起到了警示鞭策作用。根据执行工作需要,不断充实执行队伍,加大交流力度,合理配置审判资源。几年来,共交流调整31人,增加执行法官和书记员116人,队伍的学历水平、年龄结构得到明显改善。具有大学本科以上学历的已达58%,比2002年提高了23个百分点,平均年龄从43.2岁降到39.6岁。一大批年富力强、德才兼备的青年法官正在成为执行队伍的骨干力量。

    三是坚持不懈的抓好廉政建设。强化领导干部“一岗双责”,明确要求领导干部既要管业务,又要管队伍,分管部门发生违法违纪案件的,取消评先选优资格。坚持反腐败教育警钟常鸣,针对执行工作中出现的苗头性和倾向性问题,通过组织专题讲座、观看警示纪录片等多种形式,用正反两方面事例教育大家筑牢思想防线。在全省法院率先实行了廉政保证金制度,并在基层法院推广。对出现违法违纪问题的,严格按照规定扣罚当事者和相关领导保证金,进一步增强了廉洁自律意识。不断加大对滥用执行权等违法违纪问题的发现和查究力度,对徇私枉法、以权谋私,办金钱案、关系案、人情案的,坚决严肃处理,决不姑息迁就。 几年来,全市法院自查自纠执行人员违法违纪案件19件。

    全市法院执行工作所取得的成绩,与市委的正确领导、与市人大的有力监督和社会各界的积极支持是密不可分的。特别是市人大常委会及各级人大代表多次对执行工作提出具体监督、指导意见,为我们排解工作中的阻力和难题指出了方向,增添了动力。

    二、执行工作存在的问题和下步工作意见

    几年来,全市法院执行工作虽然取得了一定成绩,但我们也清醒地看到,执行难并未能从根本上得到解决,执行案件质量、法官司法能力、制度措施落实等方面还存在诸多问题亟待解决,主要有:一是有效的机制和措施还没有完全落实到位,执行工作联动威慑机制的作用还没有充分显现。二是有些案件质量和效率不够高,各基层法院之间发展不均衡,有的差距较大。三是执行队伍的素质、作风还有待加强,有些执行法官司法为民宗旨意识不强,态度冷硬粗暴,漠视当事人权利,无端拖延执行;个别人甚至以权谋私,贪赃枉法。四是执行工作外部环境尚需进一步优化,地方和部门保护主义干预、协助执行人不积极配合以及社会诚信体系尚不健全仍是影响执行工作的重要因素。五是保护债权人合法权益和维护改革发展稳定大局有时难以统一,有些案件如企业改制兼并、重大开发建设项目和国有企业担保等执行案件,依法执行将引起连锁反应影响稳定,致使案件该立不能立、应执不能执,常常使法院处于“两难”境地。

    对于上述问题,我们将积极应对,不懈努力。继续全面落实执行工作改革措施,在党委领导、人大监督、政府参与、社会各方配合的执行工作新格局下,全力抓好以下工作:

    一是积极推动执行威慑机制有效运行,加大对拒执罪打击力度。加强与各联动主体间的协作、配合,充分发挥解决执行难联席会议制度和成员单位的作用,形成强大的声势和威慑力,使被执行人不敢赖帐、不能赖帐,促其自动履行义务。加强执行案件信息管理系统建设,及时、准确、有效的录入案件信息,实现信息共享。充分利用新闻媒体的作用,在全社会形成配合、协助、支持法院执行工作的舆论氛围和良好环境。加强打击拒执犯罪工作,积极主动与公安、检察机关密切配合,建立和完善相关程序,统一执法思想,依法惩处拒执犯罪。

    二是进一步推进执行救助制度落实,缓解无执行条件积案的压力。继续加大救助力度,特别是做好对刑事犯罪被害人的救助工作,减轻社会矛盾给执行工作带来的压力。进一步加强救助资金的管理和发放,力争用有限的资金解决更多的问题。继续在基层法院推行执行救助制度,使这项制度在两级法院全面实施,让更多特困群体的当事人得到救助。

    三是紧紧依靠党委领导和政府支持,逐步化解事关大局的执行案件。对属于国有企业破产、转制、兼并、担保形成的纠纷、重大工程建设项目产生的债务纠纷、房地产开发商携款外逃后造成的纠纷等直接关系发展、稳定和群体性利益的执行案件,积极争取党委领导和政府支持,做好与被执行人主管单位或部门的沟通协调工作,促成以多种灵活的方式清偿债务,既保障改革发展的顺利进行,又切实维护债权人合法权益,多策并举,谋求“双赢”,努力实现执行工作法律效果和社会效果的有机统一。

    四是加强执行队伍建设,全面规范执行行为。继续调整充实执行队伍,积极推进执行法官助理制试点工作,加快职业化建设进程。加强业绩考评,对不适应执行工作要求的人员,每年按一定比例调离执行队伍。以实施“抓基层、打基础、苦练基本功”的“三基工程”为载体,制定执行工作各岗位基本功达标标准,全面提高职业技能。坚持不懈抓好廉政建设,严肃查处消极不作为和滥用执行权的各种行为,确保执行权公正、高效、廉洁的行使。

    五是认真落实执行工作考评办法,形成全社会破解执行难的合力。积极与有关部门配合,做好把执行工作纳入社会治安综合治理考核工作,整合有关国家机关、企事业单位、社会团体和群众自治组织的力量,共同支持法院做好执行工作,有效克服地方和部门保护主义干预。对党员和公务员滥用权力,非法干预、阻碍执行或煽动群众暴力抗拒执行等情形,及时收集证据,加强与纪检监察机关沟通,落实典型案例通报制度,维护社会主义法治的权威性。

    主任、各位副主任、秘书长、各位委员,进一步解决执行难问题,是人民法院促进振兴和谐、树立司法权威的重要任务。在市委的领导下、在市人大的监督、支持下,我们有决心、有信心,以本次常委会为新的起点和动力,求真务实,锐意进取,不断开创执行工作的新局面。

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编辑:郑兵    

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