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论现行合议制度的变革与完善

作者:姜梅  发布时间:2013-11-25 14:28:33


    合议制度是民主政治在司法领域的延伸,它满足了社会公众及诉讼当事人对司法认知及裁判的一般要求,亦有利于避免审判组织运行中出现的人为武断和智虑上的缺失。(1)合议制度在其渐进的发展历程中展现出它所蕴含的理性精神,也体现了多重的价值取向。随着司法改革的深入,合议庭负责制已日渐得到重视和落实,但由于我国法制建设特殊的历史背景和司法实践中的诸多束缚,使合议庭出现了“形合实独”、“审判分离”等诸多问题,这严重影响了合议制功能的发挥。因此,有必要重新审视合议制度。

    一、现行合议制度运行机制的弊端

    司法领域的合议制度,指的是多个审判主体组成一定的审判机构审判案件的制度。它是集体决策的一种具体形态,主体的多元性是合议制度的首要特征,合议庭是人民法院审判案件的基本组织形式。合议制度的主要形式要素就是多人参与审判,以达到维护司法公正的目的。

    (一)诉讼法中合议制度的相关规定

    我国《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定,除基层法院适用简易程序审理的第一审刑事、民事案件外,其他案件均由合议庭审理;《行政诉讼法》规定,所有行政案件均由合议庭审理。

    根据我国诉讼法的有关规定,合议庭的组成均是以3人为下限。《刑事诉讼法》第147条规定,合议庭的成员人数应当是单数。基层法院、中级人民法院一审合议庭只能是3人,高级人民法院和最高人民法院审理一审案件的合议庭可以是3至7人,审理上诉和抗诉案件,由审判员3至5人组成合议庭。《民事诉讼法》只规定了合议庭组成人员必须是单数,具体上下限没有明确。但从逻辑推理上看,当然也是以3人为下限。我国《行政诉讼法》规定,所有的行政案件都由合议庭审理。该法第46条规定,人民法院审理行政案件,由审判员或者由审判员、陪审员组成合议庭,合议庭的成员应当是3人以上的单数。在审判实践中,3人组成合议庭是比较通行的做法,也是最主要的合议庭组成方式。只有审理重大、疑难、复杂的案件,才将合议庭扩大到5至7人。

    (二)我国合议制度运行机制的弊端

    合议制度运行机制是指合议庭行使审判权过程中所进行的职能活动以及由此产生的各种关系的总和,它是以实现合议制度基本功能为价值取向的操作规程。它由两部分内容构成,一是作为行为主体的合议庭,二是规范行为主体的运行规则。(2)在现行合议制度下,表面看来,合议庭全体成员共同参与案件审理,集体决定案件裁判结果,但是在司法实践中合议制度的运行并不能完全体现出立法者的立法本意,反而使司法实践付出了较大的代价,具体表现在以下几个方面:

    1、审判长角色被异化,其职务的行政化倾向越来越明显。审判长的职责范围有一个渐进的发展过程。起初审判长只是一个临时性的职务。根据人民法院组织法和有关诉讼法的规定,审判长的产生有指定制和自任制两种方式。合议庭审判案件时,由院长或庭长指定合议庭成员中的一人担任审判长,院长或庭长参加合议庭的,自己担任审判长。案件审理结束,合议庭解散,审判长也就不存在了。但在后来的司法改革中,审判长却演变为一种常设的职务。最高法院在“一五改革纲要(1999-2003)”中提出:“推行审判长选任制度,充分发挥审判长在庭审过程中的指挥、协调作用。”2000年出台的《人民法院审判长选任办法(试行)》中规定,审判长应当从德才兼备的法官中选任产生。审判长本来应该是一种单纯的审判职务而非行政职务,应当是合议庭审判活动的组织者和平等参与者,审判长不应有任何特权。但在司法实践中,审判长职务的行政化倾向越来越明显。有的法院规定,当审判长与合议庭其他成员意见不一致且是少数意见时,审判长有提请审判长联席会议讨论的权力,这不仅违背了合议制度的基本原理,而且造成了合议庭内部成员实际上的不平等。

    实践中,不少法院把审判长当成了一种政治待遇和隐性职务,将其发展方向定位为“靠近副庭长”。最高法院的有关文件中从来没有明确审判长是一级官职,(3)审判长选任制的根本目的在于为今后法官精英化夯实基础,而不是把审判长纳入行政等级体系之内,使审判长成为法院系统内的一个新增行政层次。

    2、承办人角色被不当强化,合议庭权力配置失衡。根据身份差异,合议庭成员可以划分为四种角色:审判长、承办人、普通法官和人民陪审员。承办人,也称“主审法官”、“案件承办法官”,即具体负责处理案件的法官。承办人的类似称谓主要见于最高法院发布的一些文件中。

    长期以来,在审判实践中,承办人实际上处于合议庭主心骨的地位,其他成员只是象征性地参加庭审和评议。就绝大多数案件而言,名义上是合议庭共同审理案件,实际上是由案件承办人独自操作。作为非承办人的其他合议庭成员,因案情熟悉程度、工作量计算以及同事之间的情面等原因往往没有对案件进行实质性的参与,有的甚至在庭前根本不了解案情。所以,裁判结果往往就是承办人的意见,这种情况在陪审制合议庭中表现更为明显。值得注意的是,虽然规定裁判文书应当由合议庭全体成员审核(4),但是往往流于形式,缺乏严肃性,对于实体问题、程序问题、用词标点等等,审核不力,把关不严。

    目前大多数法院实际运行的这种以承办人为核心进行运作的合议庭,承办人的角色强化程度已远远超越审判长。相应地,在出现错案的情况下,承担主要责任的一般也是承办人。这种“形合实独”、“合而不议”的合议制运作方式实际上导致了合议制的名存实亡,在事实上成为了独任审判,根本无法体现合议制提高司法公信力、抑制司法专横及削弱司法腐败的制度功效。

    3、决策能力较弱,人为地割裂了合议庭的法定审判权。裁判者的决策能力既决定裁判的质量,又直接影响裁判的效率。长期以来,不少法院都设立了庭务会,近几年改名为审判长联席会议。虽然审判长联席会议并不是法律规定的审判组织,但对于启迪合议庭的思路,在一定范围内规范疑难、重大案件的裁判标准方面,发挥了相当大的作用。司法实践中,有的合议庭缺乏自主性,独立裁判能力弱,过分依赖审判长联席会议。甚至在合议庭对案件尚未评议的情况下,就将案件提交审判长联席会议讨论,审判长联席会议对案件讨论形成的意见就是案件的裁判结果。还有的合议庭直接将案件向上级法院口头请示汇报,然后直接按上级法院的意见裁判。这些做法,违背了诉讼法规定的回避、二审终审制及合议庭独立审判等制度,也容易助长合议庭成员的依赖心理,造成审判质效降低。

    从理论上讲,合议庭和审判委员会之间应为程序上的递进、功能上的互补关系。合议庭无法审理的,才能交由审判委员会审理。但是实践中,这二者之间的关系远不是这么简单。由于许多案件关系复杂,矛盾尖锐,处理起来比较棘手或受外界干扰较多,迫于这些案外因素的压力,有的合议庭不愿意也不敢让案件在自己手中作个了断,在评议中对案件裁判结果人为地制造两种意见,有意将不需要审判委员会讨论的案件提交审判委员会决定,将审判委员会作为一个挡箭牌和趋利避害的工具。这样不仅人为地增加了审判委员会的工作量,也不利于增强合议庭成员的责任心。

    4、对合议庭的考评制度未建立起来。目前重视的是对法官个人审判业绩的考评,普遍忽视对合议庭整体业绩的考评。合议庭的整个运作过程,例如庭审、评议、裁判文书的制作、裁判效率和效果、审判纪律的遵守、职业道德的恪守等等均没有进行实质性的考评,不能很好地起到激励作用。

    二、对合议制的几点争论

    正是基于上述情况,在我国现行合议制度长期遭受来自学界和实务界的强烈抨击,有人强烈要求改革、甚至废除合议制。目前关于合议制的理论观点主要有保留说、废除说和完善说。

    保留说主张基本保留现行的合议庭设置。他们认为,合议制的实行更有利于保证实现法律事实的客观化、审判制度的民主化,同时合议制也是符合我国法律规定的制度。更有学者严肃地指出,“人民法院在审判案件时实行合议制,完全符合我国的国情”(5),绝不容更改。

    持废除说观点的人则认为,合议庭集体负责等于无人负责,由法官个人负责才是名副其实的责任制。(6)而且,合议制在国外作为审判制度适用的范围已经明显缩减。例如,为化解积案危机,德国已在基层法院全面取消了合议制,在中级法院的一审程序中,合议制也仅限于重大案件。

    持完善说观点的学者认为,既存合议制度的正当性已开始渐渐消解,司法现状要求我国彻底改变过去“形和实独”、“审判分离”的合议制度,重新构建一种适应社会发展要求的、响应社会对现代法治、程序正义期待的新型合议制度及其保障举措。(7)法律规定要求适用合议制度的案件,合议庭成员必须全部参加案件的审理和审判活动,以发挥合议制的功效;如果有些案件的确不需要实行合议制,可以通过立法修改法律,扩大独任制的适用范围。

    笔者认为,任何一项法律制度涉及的都不只是个法律问题,它蕴含着一个国家深刻的文化背景。近100多年来,国外发达国家的民诉法都经历了一个不断简化的过程。例如,发源于英国的陪审制在英国郡法院审理的案件中已经完全绝迹。当今,合议制的适用范围在国外已经极度缩减。这些对我国基层法院审判组织的司法改革均具有极强的启发意义。可以说,独任制、合议制都各有利弊,在基层法院应该考虑尽可能扩大独任制的适用范围,在中级以上法院实行合议制还是不容置疑的。目前,我们是应该在现行法律框架内,寻求最适合我国发展的合议制运行机制。

    三、完善合议制运行机制的具体措施

    笔者认为,就合议制运行机制的改革和完善讲,可以从以下几个方面着手:

    (一)明确合议庭组成人员的内部分工,建立责任承担制度。对于独任制法官和合议庭的职责权限问题,我国有关法律已经有了较为明确的规定,问题的关键在于:在合议庭内部组成人员中,如何实现合理分工。审判长、案件承办人以及合议庭成员应分别履行何种职责?承担何种责任?目前还缺乏明确的合议庭成员的履职规定。实践中产生了所谓的审而不合或合而不议的现象,对审判权的行使造成了不利影响。(8)

    虽然最高人民法院曾就相关事项发布过司法解释,但是,由于各地实际情况差异较大,在实践中的执行方式并不统一,效果也不尽相同。在审判长选任的问题上,引进优胜劣汰的竞争机制,使优秀的人才脱颖而出,这一制度本身并无可厚非。(9)我们认为,审判长在合议庭中是一个重要角色,但不应把审判长看成一级行政领导。审判长应对合议庭的工作起组织协调的作用,开庭审理时的程序性事项及评议均应由审判长主持。案件承办人主持或者指导审判辅助人员进行庭前调解、证据交换等庭前准备工作;协助审判长组织法庭审理活动;制作审理报告、裁判文书提交合议庭审阅。合议庭成员不得从事与该庭审无关的活动;对依法不公开审理的案件,合议庭全体成员均应当阅卷,必要时提交书面阅卷意见(10);合议庭成员应成为评议的积极参加者,不允许附和式评议方式的存在;裁判文书应经合议庭全体成员审核。

    在责任的承担方面,应遵循“谁的职责,谁负责”的原则,如果是合议庭成员平等参与的职责,应由成员之间平均分担。如裁判文书出现文字差错而产生的责任应由各成员平均分摊,这与合议庭成员共同审核裁判文书的职责是相对应的。案件超审限的责任应由审判长和案件承办人共同承担,这与审判长组织整个审判过程的职责是相对应的。但如果是由于某成员不予配合,致使审判活动无法进行而引起超审限的,应由该成员自行承担责任。

由于审判长是审判工作的组织者,庭审活动的协调者,承担了相对合议庭成员更多的责任,在考评审判长的工作时,应考虑审判长的附加职责,尽可能合理量化审判长的工作量。通常来说,审判长应该是资历较深、能力最强、经验丰富的法官,为进一步提高审判长素质,应尽量优先考虑给审判长提供业务学习资料和外出进修学习的机会。

    (二)在合议庭的组成问题上,应该弱化行政色彩,强化司法审判的功能。在合议庭的组成上经历了一个从随机到固定的过程。自实行审判长选任制度以来,各地法院普遍设立了相对固定的合议庭;目前有些法院又在实践回到随机化的阶段。

    目前,我国法院(特别是基层法院)案多人少的压力普遍很大。法官们往往在起草一个土地承包案件裁判文书的同时,还要为另一起股东权纠纷或托管合同纠纷案件的审理做准备,基本上来不及对相关法律进行深入细致的研究。如果要求法官成为所有审判领域的专家,是不现实的。从这个角度来说,成立固定的专业化合议庭,使法官在一定时期内专于某一类案件,给每个法官一个相对固定的研究范围,使他们在特定的审判领域学有专长,这实为提高审判效率的一个重要方法。为实现合议庭的专业化,除保证合议庭成员的专业素质高以外,对一些专业性较强的案件,在不违反程序法规定的前提下,还可以吸收社会上相关专业人员作为人民陪审员进入专业化合议庭,以此来保证案件的专业化审理。

   成员长期固定的合议庭,往往在一起工作不少于两三年,其成员之间容易产生互相依赖心理,有时还可能形成某种默契。合议庭成员之间,如果没有利益冲突,往往愿意尊重别人的意见,这样就不免使评议流于形式,这就是合议庭成员固定带来的弊病。正是因为虑及于此,最高人民法院才在2009年12月1日出台的《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》中规定,合议庭由审判员、助理审判员或者人民陪审员随机组成。合议庭成员相对固定的,应当定期交流。人民陪审员参加合议庭的,应当从人民陪审员名单中随机抽取确定。(11)

    我们认为,两种做法各有利弊,但相对固定的合议庭应当是主要选择,这样既可以保持合议庭的专业性,又避免了“铁板一块”的风险。

    (三)排除司法依附,真正实现合议庭独立。按照现行法律的规定,我国法院审判权运作体制中的法定三大主体是独任审判员、合议庭和审判委员会,均属独立的审判组织。合议庭作为法定的审判组织,在整个审判体系中处于核心的法律地位。应以规范合议庭与审判长联席会、审判委员会及上级法院的关系为重点,确保合议庭审理权与裁判权的统一。

    合议制要求合议庭的全体人员必须共同参与对各类案件的审理、评议和作出裁判。过去曾经有一种观点认为,案件承办人对案件的事实负责,而合议庭和审判委员会则对适用法律问题负责。我们认为,这种观点是将审理和裁判分开,是不正确的。最高人民法院在《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》中规定了依法不开庭审理的案件,合议庭全体成员均应当阅卷,必要时提交书面阅卷意见。要保证合议庭的独立审判权,除必须把真正属于合议庭的权力还给合议庭外,合议庭成员还应具备独立意识,需要依靠自己对事实的认定和对法律的理解,进行思考,提出独立的见解,增强坚持正确意见的勇气和责任感。

    法官的素质直接决定了决策能力,正确行使裁判权,人的因素很重要的。一个优秀的法官,需要具备渊博的知识和强大的能力。所以应加强学习培训,从根本上提高法官素质,达到激发法官司法方面的杰出表现的目的。

    (四)建立有效的监督制约机制。强化合议庭职能,合议庭决定案件的权力增大,如果缺乏监督制约机制,就可能导致审判权的滥用。因此,必须通过建立相应的制度,监督制约合议庭的审判活动。一是建立旁听庭审、评议制度。由院长、庭长定期旁听庭审,对庭审进行评比,每年进行一次庭审评比;院长、庭长不定期旁听合议庭评议,这样有利于促进提高评议质量。二是建立案件评查制度。建立专门的案件评查委员会每季度对二审、再审改判及发回重审的案件评查一次,找出原因,明确责任;年终对本年度改发案件进行总结性的分析,并向审判委员会汇报。还应对不同类型案件,不同审理时间、不同结案方式的案件,开展专项评查。三是建立法官个人与合议庭考核结合起来的考评制度。把审判结果和评议意见作为对法官业务能力考评的一个方面,不仅考评其主审案件的质量,还应考评其参加评议的案件的质量,把参加评议的案件审理情况纳入个人绩效考评范围之内。

    实行合议制运行机制的合理化是司法改革的目标。合议庭负责制的推进与落实是一项复杂的工作,除了内部成员的角色平衡,还要处理好与审判长联席会议和审判委员会的关系。实现合议制运行机制的合理化,还需要法官良好的个人品质和裁判勇气。法官是一个对社会政治经济生活影响深远的职业,认真对待权力,应该成为我们司法审判中必须坚守的信条。

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