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审判管理视野下审判权的规范路径

作者:赵纲  发布时间:2014-03-25 10:11:42


论文提要:党的十八大报告提出要确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,这对依法行政和建设法治政府将提出了更高的要求。因应这一历史命题,人民法院要进一步发挥审判职能作用,不断提高司法能力和司法公信力。这也将审判权的规范运行纳入了新的审视轨道。当前,有部分审判人员对审判权认识不正确,理解透彻,审判实践中滥用权力、案件处理不精细的情况还时有发生。究其原因是多方面的,但责任心不强、业务素质不高是主要方面。在现阶段人民法院的管理格局下,应充分认识审判管理的职能定位,发挥审判管理的职能作用,从统一裁判尺度、精密司法、明确审判权的权力运行图、实行陪审员准入、改革合议制、强化审限规范、案件回访制度和建立审判执行衔接机制等方面着手,分阶段、分节点、分层级对审判权的正确运行施以积极和准确的影响。另外,构建积极的审判管理文化是规范审判权的主要途径选择。应当明确,在案件数量逐年上升、法院审判力量严重不足的情形下,在规范审判权依法行使的同时,对审判人员要提供必需的基本保障与支持。管理与保障并重,这是审判管理的基本原则,也审判管理的重要职能。要坚持微笑司法,真诚服务;要说话算话,说到办到,不推诿,不欺瞒;要转变思路,增强意识,多从政治、稳定、民生角度去考虑问题,化解纠纷;要加强心理干预,重塑社和谐,减少当事人对审判权压力的心理负荷。审判管理对审判权进行正向规范,是让审判员更加优秀,让司法公信力稳步提升,让群众的诉讼满意度逐渐提高,而不是将缺点抻长,将不足拓宽,把错误放大。全文共7280余字。

以下正文:

当前,我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。随着我国经济社会的发展和社会利益格局的调整,司法在国家经济社会发展进程中的地位和作用日益突出。而人民法院收案数量连年攀升,使得越来越多的矛盾,特别是各种疑难复杂和群体性案件以诉讼的形式涌入法院,案多人少的矛盾日益突出的同时,人民群众日益增长的司法需求与法院司法功能相对滞后的矛盾越发凸显,人民法院审判工作的效率和质量受到直接影响。通过加强审判管理工作,如何提升体现司法服务经济社会发展的保障力,提高体现审判人员案件裁判质量和效率的裁判力,提高体现案件审判及其影响下的矛盾纠纷解决效果的社会评价的公信力,是需要人民法院认真回答,必须回答好、实践好的新课题。

一、审判管理的基本职向

现阶段,人民法院的管理主要包括人事管理、政务管理和审判管理。相较于人事管理和政务管理,审判管理与审判权的关系更为直接和密切。操作层面,审判管理更是通过审判流程和关键节点,对审判权力的行使过程和有关结果施以影响和督促。因此,必须首先厘清审判管理的定位。

(一)先决指引:为经济社会发展提供高效的法律保障

经济社会又好又快发展离不开稳定的秩序规范。现阶段,这样一种秩序选择与实现主要依靠法律及其框架内的法院司法来支撑。人民法院司法体系中众多的审判人员、内容繁杂的案件裁判及其效果与评价并不具备同一性,实施规范有序的审判管理实所必需。

(二)现实指引:回应广大群众对法院司法的迫切需求

在稳定成为和谐关键词的社会大前提的当下,广大群众对于法院司法既存在认识上的充分依赖,又于内心保留着相当的权力质疑空间。这种社会心理投射到司群关系上,就成为司法权威和司法公信力的实然“法蚀”(对法律及其权威的损蚀)。加强审判管理,创新多渠道审判权规范方式与机制,不但可以畅通司群之间的阻滞,而且应当能够提供更多更好的对应需求。

(三)内在指引:提升法院司法队伍的整体素质

法院司法是一个庞大、复杂的系统工程。其公正、廉洁、高效的内涵指标亦不难做到,但绝非朝夕之功可致。司法活动的固有规律使审判管理的效能实现由可能成为必然。但司法实践表明,单靠廉政监察措施无法过滤法院司法及其组织管理的所有风险,也无法成为推动法院司法队伍素质整体全面提升的唯一选择。结构强有力的审判管理机制推动的法院文化,实为提升队伍整体素质和思维的优选应对之策。

二、审判权运行中存在的问题

(一)公正性方面

1.裁判区间确定权有待规范。审判人员应当依法做出裁判,并且不能拒绝裁判。由于裁判规则的差异,除刑事审判、行政外,民事审判常常基于民俗、习惯、经验逻辑等非法律规则调处矛盾纠纷,即使在法律框架内裁判,仍需审判员在一定的幅度区间进行确定性选择。这种区间确定权是立法授予的实践选择,其权力空间未有阶梯式的量化隔断,需要认真、细致地规范。

2.裁判文书质量还需提高。裁判文书是法官裁判思维,即法律思维和法律推理的过程和结果体现。部分法官缺乏良好的裁判思维,其裁判文书有的论理不通、不透,甚至回避某些论点,有的裁判结果与论述过程矛盾,有的引用法条错误、多处出现错字、别字,或者漏掉关键字,有的逻辑混乱,没有说服力,更遑论感染力。除素质和能力外,责任心是不能推卸的主因。另一方面,有选择地向社会公布裁判文书,即裁判文书上网是最高院在2000年就提出的要求,但基于上述原因,相当一部分法院对可以公布的裁判文书全部选择“不上网”。“捂”的结果只能是问题越来越多,隐患越来越大。

3.纸质卷宗与电子办案系统内容不一致。主要问题是排期日程在开庭时间之后;两者开庭时间的日、时、分不一致;简易程序转普通程序、延审、扣除审限等环节,电子办案系统中已经操作完毕,但纸质卷宗里的审批表却是空白或没有裁定;电子办案系统中案件已经点击结案,但纸质卷宗迟迟未作整理,按期归档等。

(二)审判效率方面

1.庭审的民主性和公开性不充分。除调解外,基层法院对于案件一般都需开庭审理(部分案件需要网络庭审直播),通过举证质证明辨是非和权利义务。为保证庭审过程的民主性,人民法院引入陪审制。庭审实践中,很多审判员不征询陪审员的意见,或征询但并未认真充分考虑。另一方面,有些陪审员庭审中不发表意见、或没有定见附随审判员意见,陪审变成“陪而无审、陪而不审”,庭审的民主性发挥得不充分。另外二审不开庭一直广受质疑。虽然新民诉法对于二审的规定较之于以前有了很大进步,但其规定中的“经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,可以不开庭审理。”,将可以不开庭的条件设定为“合议庭认为不需要开庭审理的”,其裁判结果的公正性还是会引人猜疑。

2.合议的形式意义大于内容。合议的规则是少数服从多数,避免一人裁断而出现偏颇。司法实践中,由于案多人少、开庭时间冲突等矛盾在现阶段未得到有效缓解,合议通常表现为合议成员在合议笔录上的签名,而没有“议”的过程,合议的控权初衷被搁置一边。

3.审限管控不够严格。法官不能拒绝裁判,也不可能无期限办案。法律对各审级的案件审理期限做了规定,也基于案件处理难度的考虑规定了延审制度,但对延审法定事由的规定非常笼统,对多次延审的后果和责任也未作规定,审判实践中虽不乏因客观原因必须延审的情况,但同时也不能排除由于审判员个人等主观因素拖审而延审的情形。

(三)审判效果方面

1.司法调解的姿态过高。司法调解是法院审判的题中之义。一方面,构建和谐社会需要案了人和,另一方面,法院的绩效考核办法也明确规定了调解的指标。很多审判员为完成考核指标而调解,而忽视了法院调解的主旨和本质,很多情况下也可能依据职权“强行”调解,其结果常常是案件在形式上解开了,而当事人心里却可能结了另一个“结”。

2.信访投诉多涉及形式问题。实践中信访投诉相当多的情况,不是审判人员存在违法犯罪行为,而是当事人因审判人员的言行而怀疑不合法,感觉不公正。审判人员避免当事人产生“不合理、不合法、不公正”怀疑的言行及方式还有待提高。

3.审判执行衔接机制欠缺。无此机制衔接,如果审判人员缺乏一体化思维,不考虑裁判执行的可能性与现实性,做“抽象的负担性”裁判,司法审判的法律效果和社会效果无从体现,司法审判的权威也无法树立起来。

(四)审判权监督方面

1.内部监督不彻底。严格意义上,陪审制、合议制、庭务会、审委会都是为防范审判权滥用,规范审判权依法运行的内部监督机制。作为法律明确规定的预设,其合理性与前瞻性毋庸置疑,但问题也可能会出现在这里。因为是单位同事、老同事、老领导、老部下,碍于情面,内部监督实施的阻力不言而喻,效力性会大打折扣。

2.外部监督表不及里。外部监督,即社会监督。因内外之别,外部监督常常会流于隔靴搔痒,或一叶障目。除制度层面外,外部监督在形式、效力等方面也存在很多不足,需要不断加强。

3.阶段监督缺乏整体性。正如司法诉讼是立案、审判、执行等环节的整体构成,法院的公信力和权威性也是整体反映,是环节公信与权威的集合。任何一个环节的公信力不足,都会成为制约法院司法权威的短板。现阶段,树立法院司法权威的系统思想和理念并未建成,立案、审判、执行分阶段、一体化的监督制度还比较薄弱。

(五)审判权管理方面

1.自我管理的主观缺失。一是认识问题。相当一部分审判人员怀有“我的案子我做主”的想法,甚至还有的想怎样办就怎样办,想什么时间结案就什么时间结。他们把法律规定中“审判权依法独立行使”进行了“自我解释”和“扩大解释”,对被授予的审判执行权力缺乏应有的道德感、敬畏度和平常心。这是应当警醒、必须改戒的。二是关系问题。法官作为社会人,除亲友外,在工作关系上交往并不简单,他们要与当事人、律师等代理人、同事发生职业关联。由于东方熟人社会的影响及法定权力的特殊性,基于上述关联的某些放松行为是内容很危险的色调。三是业外行为。一般意义上,八小时之外是法官自己的,应当由其自主支配。但审判员作为国家审判权的执行者,其业外言行与其职权内容和职业形象紧密相关,如果随意处分,其结果不仅影响个人,还会直接关联国家司法形象的评价。审判权行使者应当进行良好的自我管理,必要时纳入组织管理。

2.组织管理还有空白。一是管理定位。人民法院的组织管理中,人事管理、政务管理和审判管理都与审判权存在着联系。但如何科学、准确地定位法院组织管理与审判权的关系及其运行机制,目前尚属空白。二是审判风险管理。权力的运行中必然伴随着风险,审判权亦如此。但当前审判权风险管理制度并未健全,审判权风险点的查摆还不全面不细致不深入,审判人员对审判权的风险防范意识还比较薄弱。三是审判资源分配问题。因案件难易程度等原因,法院审判庭室被主观划分为好、一般和差三种。好的和差的庭室,审判人员的调整速度相对较慢,这在很大程度上造成了审判岗位调整不及时、调整不充分,审判资源分配不科学的问题仍然比较突出。

3.审判管理科学化、规范化不足。目前,审判管理之于审判权的问题,主要可归结于两个方面。一是管理软件。当前各级法院的审判管理,主要是通过“法院综合信息管理系统”软件来进行。但实际操作中系统内设选项不全、更新速度滞后、数据自动生成不够等问题比较突出。二是制度设计。现阶段,审判管理的制度设计不严谨、不细致、不全面,拖后于审判实践的发展与管理需要,对审判权的规范作用远未发挥。

三、规范审判权正确运行的对策建议

(一)加强审判权规范

1.统一裁判尺度。一是加强立法。制定司法解释等规范性文件,对司法实践中认识及做法不统一的问题加以规定,最大限度杜绝同案不同判。二是加强指导。最高院通过发布指导性案例,上级法院通过对下业务指导,统一裁判尺度,提高裁判的系统内认可度。三是加强总结。通过精品案件的总结和推出,形成类似案件的裁判规则,并制定其流程和适用标准,统一裁判标准,维护实体公正。

2.推行精密司法。精密周延应当是法律的本质属性之一。虽然对未来事务及行为的前瞻性设定会影响其精密度,但在已设定的框架内,法律要彰显出应有的精密。要做好事前的精密调研,事中的精密审视,事后的精密补正,其中的重中之重,是事前的精密。要尽力减少立法空白,减少司法分歧,以精密裁量替换自由裁量,提升立法司法权威。

3.明确权力运行流程图。按照案件类型、审判程序、案件流转阶段来明确职权范围、职权依据、责任部门、责任人,在此基础上绘制审判权运行流程图。要明确法院监察部门与审判权的监督衔接,及审判人员和职位的轮换机制,让审判权在清晰的阳光下运行。

4.实行陪审员准入制度。适应大量案件专业性强、技术要求度高的发展趋势,要优先、大批选用具有极强专业知识和技能的人员、专家作为陪审员,弥补审判人员法律外专业知识的不足,改变陪而无审、陪而不审的庭审局面,充分发挥得庭审的民主性的同时,增加案件调解的成功率,真正实现案结事了人心畅服。

5.推行合议责任制。要明确合议庭合议责任制的具体责任人与责任形式。建议建立精品合议庭和专业合议庭,推行以审判员名字命名的合议庭,打造专业合议庭,突出其责任度和品牌效应。另外,建议将二审不开庭的条件设定为“合议庭认为不需要开庭审理的”,及“当事人书面同意”,降低审判权的自由裁量度。

6.强化审限规范。一是严格延审事由。延审须有法定事由,立法应对延审的法定事由做出明确规定,降低延审的随意性。二是严格延审审批。督促审判人员在法定正常时限内结案,没有法定事由或不符合法定事由的,不得予以延审。三是严格延审责任。对在法定延审次数内的延审和超过该次数的延审后果和责任做出差别规定,并认真落实。

7.深践案件回访制度。成立案件巡视、回访工作小组,对案件进行深度回访,做好回访笔录和工作记录,通过对比找出审判权运行中的不足,获得审判权全面、客观的社会评价,不断提升审判权的社会形象指数。

8.实施审判执行衔接机制。细化衔接机制的措施内容,畅通裁判理念,增强审判人员的审执一体化思维,杜绝“抽象的负担性”裁判,使裁判有内容可执行,使诉权有内容可实现,其内容能实现。

(二)加强审判权管理

1.加强自我管理。一要理清基本认识。审判人员应当明确审判权的基本属性,即其并非本权,而是来源于法律的授权。应当明确,审判权独立是法律框架内的独立,其本质应是裁判思想的独立和内心考量的独立,并非可以任意裁判、不受任何监督的独立。审判人员应当提升对权力、监督的道德感、敬畏度和平常心。二要明晰基础关系。法官要与当事人、律师等代理人及同事、亲友等发生职业或非职业的一些关联。基于对审判权的基本认识,审判人员对于相关的关系连接点和“自我边界”应有明晰的内心确认,并坚守不悖。三要审慎业外言行。于业外,法官应当谨言慎行,恪守基本规范和职业道德,避免对个人、法院及国家司法形象的负面评价。

2.强化组织管理。一是明确管理定位。人民法院的组织管理主要包括人事管理、政务管理和审判管理。其中,审判管理可以对审判权发挥直接影响,人事管理、政务管理对审判权的间接影响更突出。于规范审判权的视角,首先应当强化审判管理,再辅以人事管理和政务管理,使审判权在应有的框架内依法运行。二是加强审判风险管理。分环节、分阶段、分部门,全面、深入、细致查找审判权的风险点,细化制度措施,不断强化审判人员的权力风险意识和防范意识,不断提升人民法院驾驭审判风险的能力和水平。三是科学分配审判资源。进行科学统计和深入调研,了解审判人员的知识结构和个人擅长,建立法院队伍的人才库;建立审判岗位流动机制,合理配置审判人员,适时调整审判岗位,在流动中实现审判资源分配的合理化与最优化。

3.加强审判管理。一是提升信息化管理水平。健全“法院综合信息管理系统”的软件设计,即时扩充、更新内容,不断升级系统平台。减少、杜绝内设选项不全、更新速度滞后、数据自动生成不够等问题。二是提升规范化管理水平。常规评查和专项检查相结合,对庭审、裁判文书和卷宗进行深度规范,提升动态管理和静态管理的边际效力。首先,加大对庭审的监督考核。审判管理部门制定庭审评查表,细化评查事项与分值,定期与不定期相旁听各部类的庭审过程,于庭审结束后现场打分,并进行讲评。其次,加大裁判文书管理力度。开展裁判文书规范制作培训,提高责任心,杜绝引用法条错误、出现错字、别字,或者漏掉关键字及裁判结果与论述过程矛盾等基本错误。开展优秀裁判文书评比,提高审判人员文书论理和逻辑论述能力,增加文书的说服力、感染力。推进裁判文书上网,最高院和省法院作为高级别的管理指导部门,制定发布裁判文书上网的制度同时,也要细化责任措施,推进裁判文书上网和网上管理。第三,加大卷宗监督考核。审判管理部门制定卷宗检查评查表,设定检查、评查项目,细化考核分值,对送达、授权委托、庭审笔录等方面重点检查,对审判权的纸质形式和相关组成予以详审。

(三)强化审判权监督

1.严格内部监督。一是强化陪审机制。严格陪审员准入的同时,加大对陪审员的业务培训,使陪审员能表态、敢表态、会表达。二是强化阶段与层级管理。审判管理部门要下大力气,对案件的立案、送达、审判、合议、宣判、上诉、发改等关键环节进行重点管控,细化工作措施与流程管理,使审判权在每一阶段都有管理,不失控。严格案件的层级审批权限,尤其要严格提交审委会讨论案件的审批。对上审委会的案件实行前置说明制度,对于无充分理由或理由不充分的,一律不予审批上审委会讨论。三是强化联合管理。法院监察部门与审管办要加强联合,对审判权的运行进行常态化的检查、监督,确保审判权在法定轨道准确行使。

2.做好外部监督。除人大代表、政协委员、社会公众的常态监督外,建议建立规范审判权正确行使的内外联动、呼应机制。法院监察部门定期向人大代表、政协委员和社会公众发布检查通报,公布常规检查和个案调查的结果,成为审判权内外监督的“连通器”。

(四)加强审判管理文化建设

长期以来,政法系统中被广泛诟病的门、脸、话、事的“四难”问题,一直是横亘在司群关系间的主要阻滞。要破除这一阻滞,不仅需要转变思想观念,提升服务意识,更重要的,是做好人民法院“微笑司法、真诚服务”的审判管理文化建设。

1.坚持微笑司法、真诚服务。亲切是最大的尊重,亲切也是最好的名片。法院亲民近民,应认真贯彻这十六字箴言:进门问好、面带微笑、说话中听、办事公道。坚持用微笑化解“坚冰”,消除不满,摒弃对立,沟通“壕堑”。

2.两“说”两“不”,提振公信。怎么才能有公信力?简单说,就是“说话算话,说到办到,不推诿,不欺瞒”。让一个、几个当事人对法官、法院和法律产生公信力并不难,难的是让广大公众、长时间地对法官、法院和法律产生依赖,就是公信力的长期建设问题。广大法官,特别是审、执、访一线的法官,能够做到这四点,做足这四点,法官就有公信力,法院就有公信力,法律就有公信力。有了公信力,很多事情都可迎“信”而解。

3.转变思路,增强意识。审判管理工作要推动审判人员树立并践行政治意识、大局意识、服务意识、民生意识,不能就案办案,引导审判人员多从政治、稳定、民生角度去考虑问题,化解纠纷。在促进审判思路转变的同时,要确保队伍思想稳定,工作积极,推进审判质效稳步、持续提高。

4.注重心理干预,加深司法调解。管理与保障并重,这是审判管理的基本原则,也是审判管理的重要内容。审判管理对审判权进行正向规范,是让审判员更加优秀,让司法公信力稳步提升,让群众的诉讼满意度逐渐提高,而不是将缺点抻长,将不足拓宽,把错误放大。心理干预的一个层面,就是除基本的物质保障和必要的荣誉给予外,要注重对审判人员心理压力的疏浚,加强心理疏导和情绪抚慰。通过心理诊疗室、心理培训师的媒介疏理,提升审判人员心理张力和健康度。心理干预的另一个层面,就是加深司法调解。何谓调解,简言之,调就是调情绪,解就是解心结。调解就是调心,心结一解,纠纷自消。操作层面,司法调解的设计源于纠纷的提起,而纠纷本质上是利益的博弈。深层次探寻下去不难发现,各种冲突纠纷所展示的是个体或群体对所涉利益的心理求衡。一般认为,思想决定态度,而态度决定行为的指向与方式。无论怎样,个人心理的质素和影响始终存于其中。司法调解如要真正解决纠纷,必须在审判中对当事人进行积极的、正面的心理干预,重塑社和谐,减少当事人对审判权压力的心理负荷。

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