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人民陪审员制度初探

发布时间:2014-08-07 14:50:27


                                     人民陪审员制度初探

                                             张雪

    2014年,我国司法体制改革进入“深水区”,将向纵深发展,民众中蕴藏着极大的民主参与积极性,尽管传统的官本位和当代的精英主义都在扼杀或否定着这种积极性和能力的存在,但司法民主参与的价值本身不可否认,且具有很大成长和作用空间,人民陪审员制度作为承载司法民主价值的重要制度,正在逐步被唤醒。

    一、人民陪审的“职能异化”

    目前,在我国官方话语中,人民陪审员制度被视为“人民群众在司法领域依法管理国家事务的一种最重要、最直接的形式”。因为“通过陪审这座桥梁,动员和组织人民群众以陪审员的身份参与案件审判活动,让普通群众协助司法、见证司法、掌理司法,充分体现司法的民主功能,可以更集中地通达民情,反映民意,凝聚民智,在更大程度上实现人民民主。”全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)及最高法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》等相关司法解释也明确规定人民陪审适用于“涉及群体利益”、“涉及公共利益”、“人民群众广泛关注”等社会影响力较大的案件或当事人主动申请的案件,其目的在于通过民众参与这些案件的审判进而推动司法民主、强化司法监督、提升司法公信力。

    近些年来,我国的人民陪审实际扮演的角色与立法目的产生了明显背离,具体表现在以下两个方面:

  (一)人民陪审员职权行使的虚名化使其“大众化”的功能难以实现

    就绝对参审案件数量而言,人民陪审员的参审率实际上并不低。从沈北新区人民法院2014年4月审判指标情况汇总表来看,民事、刑事、行政案件的陪审率分别为85.15%、 89.83%、100%。然而,就人民陪审员实质性参与审判而言,却又很难说比较理想。所谓“实质性参与审判”,是指人民陪审员在案件审理过程中能运用自己的常识和经验真正地影响裁判结果。与此相对应的是我们常说的人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”的问题。在《决定》实施之前,这一问题就一直是我国人民陪审制度的“硬伤”。在《决定》实施之后这一状况似乎并未得到实质性的改变,人民陪审员在很大程度上依然只起到“陪衬”作用。

    由于陪审员难以实质性地参与审判,所以难以发挥强化司法监督、促进司法公正等作用。人们尽管在一般层面上高度肯定陪审所承载的诸多价值,但由于难以感受到陪审的实际好处,人民陪审也难以补强审判的正当性、提升司法公信力,在实践中主要扮演的是人力补充、协调人和知识提供者等司法辅助者的角色。

  (二)人民陪审员管理机制的“法官化”使其职业化特征越来越明显

    目前,我国人民陪审员的管理方面存在着明显的去“大众化”倾向,具体表现为人民陪审员的选任、参审、培训、管理都日益与法官的管理模式趋同。在法官职业化改革迟滞不前、法官职业“大众化”弊端尚未消除之际,以展现司法的“大众化”功能为目标的人民陪审制度改革却出现了“职业化”倾向,尤其令人感到困惑。其一,人民陪审员的选任趋向于“固定化”或“专职化”。来自最高人民法院的统计数据显示:近几年,虽然全国半数以上的基层人民法院采用了人民陪审员“随机抽取”方式,但“陪审专业户”现象仍然存在。一般而言,随机抽取人民陪审员并不是一个具有法律约束力的程序要件,而只是一个管理规范化与否的问题。可是,如果人民陪审员不经随机抽取就直接参与审判活动,显然违背程序正义,并且难以避免道德风险的发生。其二,人民陪审员的培训日趋“法官化”。人民陪审员的培训模式基本参照在职法官的培训模式,比较注重提高人民陪审员的履职能力。根据《最高人民法院关于进一步加强推进人民陪审员工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)的规定,人民陪审员既要进行岗前培训,又要进行日常任职培训。虽然对人民陪审员进行培训的广度和深度上不如法官的业务培训,但二者无实质差别,随之产生的问题是,经过这样的培训,人民陪审员觉得自己拥有的普通人的知识和经验对解决司法过程中的问题并不重要,而需要像法官一样运用法律的语言和思维去审判案件。可是在法律专业知识方面,经过短期培训人民陪审员怎能够与受过专门法律训练的法官相提并论呢?其三,人民陪审员的管理日趋“职业化”。关于如何对人民陪审员进行日常管理,《决定》没有明确规定,但《若干意见》第31条对此作出了明文规定。沈北新区法官一般都是按法官要求对人民陪审员进行管理的,如将人民陪审员参加审判活动的到位率、参审案件的数量和质量、审判作风等纳入对人民陪审员的工作实绩考核中。这种管控型管理模式具有明显的职业化倾向,人民陪审员也渐渐成为“编外法官”。一般而言,由于人民陪审员参与司法是以普通民众的视角,根据常理和常情对案件做出自己的判断,因此按照管理法官的模式对人民陪审员进行管理和考核,要求做到“同职同权同责”。

    以上现象所揭示出来的不仅仅是法律规定和立法意图的落空,同时也表明当前人民陪审已经出现了一定程度的“职能异化”。当然立法初衷与实际作用的背离也是法律历史发展中的常见现象。民众参与审判除了在公共案件中发挥权力监督和司法民主等作用以外,还可以通过参与私人案件的审判,减轻案件负荷、提升纠纷解决效果从而分担职业化司法的不足,消解职业化过度的弊端。考虑到当前我国案件激增、法官短缺、现代法治理念与民众法律意识乖张、法院司法能力相对欠缺等问题在短期内难以有效解决,作为司法辅助者的人民陪审员仍具有不可或缺的作用。

    二、从“职能异化”到“职能分化” 

    鉴于民众参与审判的多种功能以及当前我国司法实践多种需求,我国今后的改革方向或许应当侧重于从“职能异化”走向“职能分化”,即通过制度设计的多元化来实现民众参与审判的多种功能,满足不同社会主体的需求。一方面,应当积极肯定民众参与审判在辅助司法职业化及正式司法体系运作方面的意义;另一方面,应当着力解决陪审员代表性不足、参与审判实质程度低的难题,强化非职业法官在重大案件中作为裁决者的角色,从而在实质意义上提升司法民主和法院的公信力。

   (一)作为司法裁决者的改革

    人民群众司法需求的日益增长与法院司法能力的相对不足已经成为司法领域的基本矛盾。从《决定》颁行的立法意图来看,无论是“弘扬司法民主”、“维护司法公正”还是“增强司法透明度”、“强化司法监督”,人民陪审都承载着提升法院司法能力以满足这些需求的使命。不过我们应看到,这些需求有不同的方面,既涉及如何解决司法职业化与民众法律意识的乖张、缓解法院的负荷、增强审判独立、防止司法腐败等现代司法建设问题,同时也包括人们权利意识勃兴和法院影响力提升的情况下,司法能否以及如何介入公共政策形成等问题。我们需要考虑的是,我们能否期待民众参与审判同时满足这些不同的需求?如何通过制度设计来实现?

    民众参与审判的诸多功能必须通过审判实践才能得以实现,由此也必然受到司法权力结构的直接影响。从正式的司法权力结构来看,如果人民陪审员无法掌握较为独立的司法权力和充足的案件信息,依附法官在所难免;但一旦掌握较为独立的司法权力,如何指导这些未经系统法律学习和实践的普通民众避免出错则是另一个需要认真对待的问题。

    人们往往对民众参与审判寄予厚望,但必须承认的是,这并非是一剂尽善尽美、包治百病的灵丹妙药。人民陪审促进司法民主、强化司法监督、提升司法公信力等功能的实现,需要具备一些共同的必备条件,例如就审判独立、人民陪审员遴选的中立性和代表性、对案件信息的掌握等等。

    仅从解决问题的角度出发,对于促进司法民主、提升司法公信力和防治司法腐败而言,或许更为关键的是如何科学设计法官任职和弹劾程序、保障司法公开、切实落实司法程序等。

  (二)作为司法辅助者的改革

    民众参与审判结合了正式司法体系与民间的力量,在一定程度上也是一种辅助正式司法体系及其运作的特殊机制。这种机制既可以提供办案人手、促进司法资源的优化配置、为审判提供“减压阀”和审判正当性,缓解法院的案件负荷和审判压力,辅助司法职业化的形成;也可以提供专门领域的知识和经验,弥补法院和法官的知识缺陷,支持司法的正常运作;还可以强化国家与社会、法律职业和民众的沟通,增强司法过程的透明度,消解或减缓司法职业化过度可能产生的弊端。在这种背景下,这些司法辅助功能或者作用应当得到肯定性评价和积极推进。今后的改革应当注重充分发挥民众参与审判在分担案件负荷、调解和参与执行、知识提供等方面的优势,增强纠纷解决的实效,实现法律与社会、法院与民众的良性互动。

    1、建立专家陪审制度

    尽管2005年5月1日起正式实施的《决定》及其后的司法解释并没有就专家陪审做出专门的规定,但全国各地进行了大量积极探索,并取得了良好的成效,不仅有力地化解了法官在知识和经验上的欠缺,同时对于强化协商和调解、提升司法裁判的公信力等方面也起到了明显的作用。可以说,建立专家陪审制度已有充分的历史基础和现实条件。考虑到社会分化和科技进步,预计会有越来越多的专门案件涌入审判。因此对一些常规性专门案件(例如劳动纠纷、物业纠纷、医疗纠纷、消费纠纷等)应逐步建立专家陪审制度。

    2、试水社会法庭

    近年来,各地法院为了弥补法院自身力量不足、强化纠纷解决能力,也采取了许多措施,尤其是一些法院充分利用人民陪审员等社会力量所进行的司法社会化的改革尝试值得关注。2004年11月1日起实施的最高法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条规定,“经各方当事人同意,人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解,达成调解协议后,人民法院应当依法予以确认”,河南等地的法院开始试水“社会法庭”,经当地党委、政府或群众推荐,聘请在乡村基层德高望重、热心公益、经验丰富的普通群众担任“社会法官”,接受法院的委托并在其指导下依据道德风尚、乡规民约、公序良俗等民间社会规范来调解纠纷。 “社会法庭”是界于法院和基层“人民调解”组织间的纠纷化解机构,某种程度上,它是自下而上矛盾化解过程里的缓冲区。这种以“便民、便捷、灵活、零收费”为运作模式,以突出民间特色、注重人际关系、乡规民约和风俗人情等为准则化的社会力量,正在逐渐被一些群所接纳。然而,目前社会法庭的建设还存在短板,如不稳定的经费保障、出行保障、考核标准和激励机制的缺位等亟待相关制度的建立与完善。

                                     (作者系沈北新区法院研究室工作人员)

 

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