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公民个人提起民事公益诉讼研究

发布时间:2014-09-30 08:39:27


论文提要:

在传统民事诉讼模式中,诉讼的根本目的在于解决平等主体间的私益纠纷。而现阶段,在民商事领域内,个人对社会公共利益的侵犯引发了许多社会问题,因此呼吁我国设立民事公益诉讼制度的声音不断高涨。不论是在诉讼法学界对民事公益诉讼的研讨,还是在因民事诉讼法修改而引发的讨论中,民事公益诉讼的原告资格问题都引起了社会公众、法学理论界和立法、司法实践中的各界人士的广泛关注。而在原告资格的赋予这方面,公民个人是否能作为民事公益诉讼的诉讼原告成为争论的的焦点,各方很难得出统一的意见。但无论是从宪法赋予公民的基本权利来看,还是从社会公共利益与公民个体利益之间的联系而言,赋予公民提起民事公益诉讼资格,是其基本权利在公共事务管理中的一种表现,更是对于公益救济的一种补充。但讨论赋予公民个体以提起民事公益诉主体的资格是否可行,不仅要考虑现阶段保护社会利益的需求,还要有可行的诉讼理论基础,并且还要对其可能带来的负面效应进行预防和控制。

本文从我国公民提起公益诉讼的司法与立法现状入手进行分析借助诉讼理论研究展开论述。分别就为何要赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格,如何合理限制公民个人提起民事公益诉讼,以及如何尽可能防止因滥用诉权等行为造成的对其他合法利造成侵害的问题进行分析。希望此文会对我国个人提起民事公益诉讼的立法和实践起到一定的帮助。(全文共7199字)

关键词: 民事公益诉讼 公民起诉资格 滥用诉权

以下正文:

一、我国公民提起公益诉讼的司法与立法现状解析

(一)民事公益诉讼的含义

民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和个人根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的民事违法行为,以自己的名义向法院提起民事诉讼,由法院通过司法程序追究违法行为者的民事责任,保护公共利益的一种法律制度。

(二)我国公民个人提起民事公益诉讼的司法现状

随着经济的发展,人们生活水平提高,随之而来的瑕疵产品、环境污染、虚假广告以及不合理价格等问题不断涌现,严重损害了消费者和全社会的整体利益。为了维护公共利益,而拿起法律武器捍卫公共利益的人不在少数。他们的诉讼对改善公共服务、维护社会公共利益发挥了积极作用,能够为公民提起民事公益诉讼提供经验和依据。然新民诉法第五十五条并没有把公民个人纳入公益诉讼原告主体范围之列。

二、公民提起公益诉讼资格的原因

学理上的诉讼主体狭义说,认为公益诉讼就是为了维护国家利益公共利益而提起的诉,因而只能由国家公诉机关作为公共利益和国家利益的代表而提起诉讼,公民则无权提起诉讼。司法实践中,绝大多数人认为我国的国情并不适合由普通公民提起民事公益诉讼。依据是公民个人提起民事公益诉讼风险大,诉讼费用高,个人力量薄弱,调查、取证困难,诉讼难和司法不公正等现象影响着人们寻求司法救济的信心和行动;这并不是公民、法人、其他组织所能单独完成的。

很多专家学者赞成民事公益诉讼提起主体需要多元化,但是出于预防诉权滥用等方面的考虑,不赞成把提起民事公益诉讼的权利赋予公民个人,持此种观点的学者主要有已故的中国人民大学的江伟教授等。持此种观点的学者认为:个人提起公益诉讼的效果很有限。另外,诉讼活动会占用国家有限的司法资源,是一种成本较高的活动。如果公益诉讼可以让个人随意提起的话,就很有可能会有浪费有限的司法资源,扰乱诉讼秩序的现象出现。

笔者认为,我国民诉法应当赋予公民个人提起民事公益诉讼的权力。将公民纳入民事公益诉讼主体的范围之内能够及时有效的对侵害社会公共利益的行为进行有效的制约,同时会形成一个全方位多层次的立体的公共利益保护机制。而至于司法领域中可能会遇到的问题比如滥诉等,公民个人作为原告举证难等问题,可以通过程序的完善予以规避。

三、立法未赋予公民个人提起民事公益诉讼权利可能导致的问题

(一)立法与实践及理论研究的脱节

传统观点一般把民事诉讼理解为因私人权益而发生的民事纠纷进行解决的程序。但在现代社会中,民众日渐被暴露在集团性的侵害之中,单个市民对于这些侵害并没有足够的金钱或者能力向司法机关提出诉讼。即便能提起诉讼,因为过于追求私益诉讼的标准来要求公益诉讼的原告人的资格,将使得公民保护公共社会法益的良好愿望无法得以实现。当今诉讼法学界出现了一种新型诉讼模式,在这种诉讼模式下,原告不仅主张自己的利益,而且还尝试排除与原告人处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的、片段性利益的侵害。同时对于诉讼资格的界定起着重要作用的当事人理论和诉权理论也在不断发展创新,为民事公益诉讼中无直接利害关系主体的诉讼资格提供了理论上的依据。

(二)公民自身权益难以充分保障

就人民是国家的主人而言,任何对公共利益的侵犯的行为,最后必然导致对公民权益的侵犯,人民选举的政府代其处理、惩治违法行为,是人民将自己的权力交给选举出的相应机构,但不能就此而否认公民自身的对被侵害的公共利益救济的权利。公民是社会公共利益受损的最后的承担者,近年来随着公民自身的法律意识提高,产生了公民出于维护自身群体性权益和社会公益的目的,而提起民事公益诉讼的行为。因此对于公民提起民事公益诉讼的资格予以否认这不仅与我国的法治理念、宪法精神不符,也会对公民更好的维护社会公益,自身权益造成阻碍。

(三)公共利益的保护效果不佳

公民对事关其生活环境等切身利益的公共利益往往具有极强的敏感性,其更易发现侵害公共利益的不法行为,并且愿意对此类行为向司法部门提起诉讼,以达到对违法行为的惩罚和对受侵害公共利益的救济和保护。在一个倡导法治的国家,公民维护公共利益的最优途径就是让违法者在法庭上接受公正的审判。

四、公民享有提起民事公益诉讼资格的理论基础

(一)诉权理论

“诉权无非是指有权在审判员面前追诉取得人们所应取得的东西”1。在罗马法时期,诉讼法与实体法并未进行明确的区分,所以诉权本身兼具了实体请求权与诉讼诉权的双重性质。我国学者认为,民事诉权是基于民事纠纷的发生,公民有请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。对于诉权与实体权利之间关系,研究者多认为实体权利的存在是诉权存在的前提与基础,而实体权利主要是出于宪法保障公民权利而赋予给公民的,当其实体权利受侵害而需受到救济时公民应当平等的享有此权利。虽然是否要将诉权在宪法中予以体现尚未在学界形成一致观点,但根据人人平等的原则,任何人都有得到法律平等的保护的权利。公民在法律上是平等的,不仅平等地享有宪法和法律所赋予的生命权、自由权和财产权,而且也平等地享有在实体权利受到侵害时的诉讼救济权2

(二)当事人理论

根据“不告不理”的原则,诉讼的启动应是基于原告向法院提出的请求。原被告共同组成诉讼当事人。因此对于诉讼中当事人资格的认定标准直接决定了有权向法院提起诉讼的主体的范围。

(三)权力制约理论

根据权力制约理论,“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点。”孟德斯鸠指出,要防止滥用诉权,就必须以权力制约权力"在法治国家,不但要制约权力的滥用,而且还要制约权力的惰性,这是权力制约的本质要求。要建立权力的制约机制。因此,当国家社会公共利益受到违法侵害时,有执法权的行政机关,对此民事公益违法行为不作为或怠于作为之时,不单具有法律监督职能的检察机关,任何公民、组织,都享有权代表国家或者社会公众对违法行为提起诉讼。

(四)人民主权理论

按照人民主权理论,一切权力应该属于人民,公民管理国家社会事务的路径主要有两条,一条是,委托给专门的国家机关及其公职人员进行管理;另一条是,在一定条件下自己直接管理。要切实保障人民主权,推行法治,就应尽快赋予公民民事公益诉讼原告资格,为公民参与管理国家或社会事务构建平台。

五、公民个人享有提起民事公益诉讼资格的后天优势

(一)公民个人是最广泛的监督者

公民作为社会中的最小分子,他们渗透到生产生活的各个领域,他对社会的敏感使其具备了其他主体所不具备的天然优势。公民作为行业、部门行为的最直接面对者,和利益冲击者,同时也是最广泛的监督者。检察机关提起民事公益诉讼固然不可缺少,但由于信息不对称或存在微妙的利益关系等原因,使检察院诉讼的启动并没有想象中那么容易,而社会中的个体则是必不可少的救济力量。

(二)公民个人具有保护公共利益的内在动力

公益诉讼本身所追求的目标是为了维护公共利益。而公共利益寓于公民的个人利益之中,并通过其表现出来。公民作为公共利益的最终享有者能够广泛的参与到民事公益诉讼中去是实现民事公益诉讼价值追求的需要,同时也是公民个人提起民事公益诉讼的内在动力。

(三)公民个人参与民事公益诉讼是实现民治的最理想方式

将公民的抽象的法律权利转化为现实的权利,推进社会治理方式的转化,具有很强的政治意义。“依法治国必须要靠广大人民群众普遍参与到法律的执行与实施中来,民治不兴,法治难成”。3。否则,将使公民享有的权利流于形式,得不到落实和保障。同时将对公共利益保护的主体扩大到公民个人,有利于人民法律意识的提高和社会主义法治建设的完善。

 

六、公民个人提起民事公益诉讼的制度设置

(一)受案范围

此次民事诉讼法草案稿中,将民事公益诉讼的范围定位为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等社会公共利益的行为”。虽然草案稿中在民事公益诉讼的定位后面有“等”,但草案中对于民事公益诉讼范围规定范围的狭窄,有可能使法院在审理案件和法律适用中,出现理解不一的情况,并且会出现不同地区出现不同处理结果的局面。故此笔者认为对于民事公益诉讼的范围应予以扩大和明确。民事公益诉讼至少应包括国有资产流失、环境污染、消费者权益受侵害、食品安全几个方面。

第一,国有资产流失案件

在国有资产流失类型案的件之中,起诉的主体既可以包括遭受财产损失的国有企业事业单位,也可以是行使监督职能的检察机关,还可以是具有国家主人身份的公民。但就目前而言此类案件中多因诉讼标的额巨大、举证困难,需要耗费起诉主体巨大的精力,从此点来看来检察机关更具有能力去启动和全程参与追究实施违法行为。因此当公民个人与检察机关同时就国有资产流失向法院提起民事公益诉讼时,检察机关的起诉序位要优于公个人。

第二,环境污染案件

在环境污染案件中设置前置程序,亦即公民先向有关行政机关进行针对侵害环境的违法检举,由相关行政机关进行处罚。如果相关行政机关收到检举后不作为或行政处罚未达到理想的效果,公民可直接向法院提起民事公益诉讼。如此设计是考虑到造成环境污染的主体很多都是能源制造型企业,其对当地经济具有一定的贡献,故这么做会尽可能缩小环境保护与企业之间的矛盾。同时也不排除违法主体本身并不具有或者不符合法律法规要求的资质条件,由行政机关先行处理,更利于发现并改正此类行为。法院要因恪守不告不理的原则,此类案件直接由法院对此进行审理反而容易导致效率低下。

第三,消费者权益受侵害案件

在侵犯消费者权益的案件中,公民个人提起民事公益诉讼会包含两种情形。一种情形,该公民是消费权益遭受侵害的受害者,其不仅仅要求救济自己受损害的权益,而且还要求通过诉讼来排除违法者对其他消费者权益的侵害。公益诉讼的特殊性导致无法在起诉主体上要求严格遵守直接利害关系的限制。那么此种具有直接利害关系,并因消费权益受损的公民提起的诉讼,究竟属于民事公益诉讼还是带有公益色彩的民事私益诉讼?有观点认为要看该具有直接利害的公民起诉时是否持有维护社会公共利益的主观目的4。另一种情形,起诉公民自身并未直接的受到利益侵害,但其有可能会受到侵害的影响,或单纯是出于维护消费者集体的利益而提起民事公益诉讼的。无论是何种情形,笔者认为这样的案件,公民个体的诉权并不应受到限制,应与其他诉讼主体具有相同的诉讼序位。

第四,食品安全卫生案件

食品安全问题近两年呈愈演愈烈的趋势,从三聚氰胺牛奶到地沟油、到避孕药鳝鱼,再到一滴香,违法商家的行为直逼国人的心理承受的底线。公益诉讼的特点就在于可以在社会公共利益因遭受侵害的危险时而提起,而不同于普通侵权诉讼中需要有侵害结果作为构成要件。民事公益诉讼结合侵害危险的高额罚金,加之公民个人提起相应诉讼的便利性会给违法者的违法行为造成的巨大风险,也许这会是治理层出不穷的食品安全事件的一剂猛药。

(二)起诉方式

有学者认为,公民个人提起的公益诉讼容易引发滥诉,造成司法资源浪费, 因此必须严格限制其适用范围。而法律有其自身局限性,并且随着社会的发展,新的社会问题、危害行为亦层出不穷,法律基于稳定性而有滞后性,在缺少直接利害关系人而检察机关等不起诉的情况之下,为了防止滥诉的情况出现而限制公民提起公益诉讼的起诉范围是不可取的。同时,滥诉并不是因为公民提起公益诉讼的必然结果,只要调控得当,滥诉的情况是不会出现的。可以不限制公民诉讼的范围,但可以在起诉前制止违法滥诉行为,把对国家以及社会造成的损失减少到最小,同时避免滥诉给法院增加负担,在具体的程序设计上,公民提起公益诉讼前应向所在地的政府部门进行投诉或者向检察机关申请起诉的前置程序,即在起诉前,此违法行为在行政机关的管辖之内,公民首先应该向有关行政部门投诉,行政执法部门可根据公民的投诉采取行动。或者越过政府部门直接向有管辖权的检察院申请公益诉讼。我国立法应增设公民提起公益诉讼的制度规定:公民提起公益诉讼之前应向有管辖权的政府部门进行投诉或者向检察机关申请起诉。

(三)举证责任

举证责任的分配是证据制度中的一个重要问题,关系到当事人权益保护和公平正义的实现,因而举证责任的分配是否合理,关系到公益诉讼能否进行到底并达到预期目标。举证责任,又称为“证明责任”,是指案件处于真伪不明时当事人一方所承担的败诉风险5。笔者认为,个人提起的公益诉讼案件应当采取举证责任倒置规则。如在环境污染案件中,原告仅应承担提供证据证明被告有污染行为而自己因为该污染而受到损害的事实即可。如果被告不能证明自己与此无关要承担举证不利责任。

(四)诉讼费用

在对个人能否担任民事公益诉讼原告的争议之中,否定方的理由之一就是个人力量薄弱,往往难以同被告抗衡。现行诉讼费用的规定,已经影响了个人民事公益诉讼制度的发展和运行。借鉴国外的成功经验,可对我国个人民事公益诉讼费用规定进行如下改革:首先,改变此类案件按标的收费的标准,实行按件计费,以消除原告提起公益诉讼的经济障碍。其次,针对此类案件的受理费,个人原告可以申请免收或象征性地收费。第三,原告胜诉时,不仅全部的诉讼费用由被告出,原告支出的律师费用也应当由被告赔偿。

(五)民事公益诉讼制度的其他特殊规定

第一,取消诉讼时效的限制

我国现行的三大诉讼体系之中均有关于诉讼时效的规定,要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼,否则将丧失胜诉权。但在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制”。这一规定的法律精神明显是出于保护国家利益所设,而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益,因此其应当不受诉讼时效的限制,使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

第二,采取特殊的诉讼处分权规则

民事公益诉讼中,原告起诉的目的不是为了自身的私益,而是代表国家或者公众,为维护社会利益、国家利益、公共利益而进行的诉讼,其诉讼权利不是自身与生俱来的而是国家和公众赋予的,因此原告不能像私益诉讼一样处分其诉权。所以原告的诉权应该具有以下特点:第一,除被告已主动补救了其侵犯公益之行为,消除了潜在的隐患,否则,原告不能撤诉,以防止出现被告引诱胁迫原告撤诉的现象的发生;第二,在诉讼中,如果原告丧失了行为能力或死亡,则应按照民法的诉讼主体的资格继承原理继承,即任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民都可以以公共利益继受者的身份继续参加公益诉讼;第三,如果判决结果为原告方败诉,而原告不上诉的,其他机关、团体、公民不服一审裁判的,有权申请提起再审,通过再审追究违法者的法律责任。

第三,不适用调解制度

调解制度在诉讼活动中成立的前提是当事人有处分权,实践当中为了达成调解的结果,当事人往往会舍弃一部分实体性权利。但是公益诉讼的性质决定了原告的意志并不是其自身的意志,而是代表国家和公众的,其权利义务都具有特定性,无权擅自放弃、处分权利,更谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、妥协、达成和解的问题,因为缺乏合意的基础和条件,调解也就失去存在的价值。

第四,不适用独任制度

因为民事公益诉讼案件通常影响范围广,法律关系复杂,适用法律的难度大,法官独任制审理实难以胜任,所以不能实行独任制审理,应当实行合议制审理,充分发挥合议庭成员集体的法律智慧和力量,这能够弥补个人知识上的和认识上的不足,最大限度的保证审理案件的准确性,提高办案质量。

(六)限制诉权的滥用

根据《民事诉讼法》第505152条之规定:“民事诉讼原告可享有的诉讼权利包括委托代理人,提出回避申请,收集、提供证据,进行辩论,请求调解,提起上诉,申请执行,查阅、复制案件有关材料,与诉讼相对方自行和解,放弃或变更诉讼请求。”民事诉讼的原告享有上述诉讼权利不单是其行使诉权的表现,也是在民事诉讼中,与诉讼相对方就案件涉及的实体性权利义务进行争议所必不可少的一种保障。但为预防公民在起诉后为了谋求个人的利益而在提起民事公益诉讼之后随意放弃诉讼权利,有必要对公民在民事公益诉讼的诉权行使进行必要限制。

考虑到民事公益诉讼与私益诉讼相比有更大的影响和涉及面,且公民在行使诉权的时候不能像处理私权案件那样的自由,因此,对于民事公益诉讼中诉权滥用的认定应较私益诉讼严格,但不能以诉讼原告与案件没有有直接利害关系为由认定滥用诉权。除经审查确有对社会公共利益造成重大损害的情形之外,一般公民申请财产保全的请求不予批准,如果在案件审理过程中确认诉讼原告有滥用诉权的行为,并给相对方造成了合法利益的损害。除可依据《民事诉讼法》相关规定追究行为人法律责任外,还可在诉讼不同阶段区别对待,如在起诉阶段驳回原告诉讼请求,因原告滥用诉权而取得裁判的结果,由法院认定其无效。因原告滥用诉权而导致利益损失或遭受其他不利影响的诉讼被告可在诉讼程序进行过程中提起反诉,也可在裁判结果被宣判无效之后,针对原告 滥用诉权的行为向原审法院提起侵权之诉,并要求原告承担赔偿损失、恢复被告名誉等法律责任。

参考文献

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6. 邓蕊:《 环境公益诉讼原告资格比较研究》,《 华北电力大学学报》,2011,(2);

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8. 张 镝:《公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析》,《学术交流》,20132):59-62

9. 高雁,高桂林 :《 环境公益诉讼原告资格的扩展与限制》,《 河北法学》2011,(3):159

10. 李劲 .:《国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴》,《 法学杂志》,2011,(3):92-93

 



1江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》,法律出版社2002年版第150页。

2张冰洁:《民事诉讼起诉资格研究》,中国政法大学2008年硕士学位论文,第5页。

 

3颜运秋著:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社,2002 12 月版,第 173 页。

4雷古尔:《民事公益诉论原告资格探究》,广西民族大学2010年硕士学位论文,第29页。

5江伟主编:《民事诉讼法》(第三版),高等教育出版社 2007 年版,第 179 页。

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