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法官员额制度研究

发布时间:2014-10-10 14:26:17


法官员额制度研究

辽宁省沈阳市法库县人民法院   刘丽

二○一四年六月五日

 

论文提要:

现代社会精英是在民主政治、知识性和社会分工潮流等因素共同作用下,通过开放、流动的社会竞争机制形成的卓越阶层。现代法官群体属于现代社会精英的一部分,它在构筑经验正义,推进民主与法治,维护法律的统一实施等方面发挥着重要作用,造就精英型法官应通过建立法官员额制度保持法官规模精英适度。

法官员额制度是根据一定标准固定法官的数量,集中行使国家审判权的制度。纵观当今法治化较为成熟的国家,对法官的任职条件进行严格限制,确立了法官遴选制度,实现了法官精英化,法官的数量也较为稳定的控制在一定的数额,并把法官员额制度作为司法制度的一个必要组成部分。和发达国家相比,应该说我国的法官人数明显太多,但处理案件的效率、质量却相对较低。在比较后的反思中,笔者认为构建我国法官员额制度是审判权的特性使然,是人民法院应对新挑战的必然选择,是推进法官职业化的关键步骤。而通过法官助理、法官遴选、法官职业保障等制度的建立、发展与完善,我国的法官员额制度也必将走向成熟。

对法官实行员额制度并不是一个单纯的法官编制问题,它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度,涉及诸多因素。不仅受案件数量、人口等基本因素的影响,而且受到法官队伍的现状、诉讼程序的设计及改革成本匮乏等因素的制约。可以说这项制度的建立几乎涉及我国法院体制的所有层面。因此,研究法官员额制度,首先应当从我国法院的实际情况出发,对目前影响此一制度建立的各项主要因素进行分析和研究,在此基础上,笔者提出了建立法官员额制度的构想:首先要确定法官员额制度应遵循的指导思想和原则;然后改革我国现行诉讼模式和审判工作方式、法官职业保障制度、人事管理制度等配套措施,进而规范法官范围、明确法官职责、规范法官选任。采取渐进的方式来推进法官员额制度进行改革,确定法官员额的合理比例,实现法官群体的整体优化。

构建我国的法官员额制度不是一蹴而就的,归根结底取决于我国社会和法治的整体进程。口号的提出及相关政策的推进,所起作用总是相当有限的。从历史走来,法官员额制度是我国司法改革的必然选择。向未来走去,法官员额制度又将是一个系统的工程,需要较长时间的探索和实践。推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容,是推进法官职业化建设的一个重要举措。所谓法官员额制度,笔者理解,就是将法官定编,确定一个科学的、相对稳定的员额,经过严格的遴选,使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任法官,行使审判权,而其他任何人都无权行使审判权,其他一些审判辅助性事务由法官助理和书记员承担的一种审判工作制度。(全文共7300字)

 

以下正文:

一、我国法官制度现状及比较

从法官的概念看,依据法官法规定,法官是指依法行使国家审判权的审判人员。根据这一规定,法官的概念有两层含义;一是法官就其身份特征而言必须是审判人员,二是法官就其职责而言,还必须是依法行使国家审判权的审判人员。从立法对法官概念的界定来看,并不包括那些为解决某种职级待遇但并不行使审判权的人员。从法官岗位分布情况看,按照《人民法院组织法》和《法官法》的规定,我国法院的法官按其岗位不同大体上可以分为三类:第一类人员主要包括各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员。这部分法官除了担负部分审判职责外,主要承担各级法院内部的审判管理和行政管理职责,如分案,审批案件等,这些人办案极少甚至基本不办案件。随着近年来我国各级法院的审判改革,一些法院正在逐步取消院、庭长分案和审批案件的制度,但院、庭长还没有完全从管理职能中解脱出来。但院长、庭长审理的案件比一般审判人员要少得多。第二类人员即执行员,按照《法官法》的规定,我国的执行员参照法官序列管理的。这与前面提到的英国、日本的情况完全不同。在英国,执行官是行政官员而非司法官;而日本的执行官虽由法院任命,但执行官和法官也并非同一序列管理,执行官人数是不包括在法官人数中的。而从我国法院的实际情况来看,各级法院的执行员必须由具有法官资格的审判员和助理审判员提任。但执行员所负责的工作主要是生效裁判的执行,与审判工作基本无关。第三类人员才可以说是严格意义上的法官,这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭以及立案庭、审判监督庭的审判员和助理审判员,他们的职责相对单纯,即负责法院受理的各类案件的审判,他们却承担了几乎绝大部分案件的审理工作。

下面我们不妨再同有关国家的情况作一些比较。如1990年美国联邦地方法院受理的案件总数为266783件,其中民事案件217879件、刑事案件48904件。而当年美国联邦地方的法官人数为575名,法官年人均受理案件数为464件。这个数字与我国法官办理案件数量大有不同,由于中、美间的诉讼程序上的巨大差异,使得这两组数字之间并无直接的可比性。美国民事诉讼的庭前程序中的一些制度对于庭前解决纠纷起了很重要的作用。例如证据开示、动议申请等。实际上,在美国州法院或联邦法院受理的案件中,90%以上的案件在庭前即被以撤回、驳回、不予受理或和解的方式了结,只有不超过10%的案件进入庭审。在刑事诉讼中,也有90%以上的案件是通过诉辩交易程序了结的。在刑事被告通过诉辩交易认罪的基础上定罪的案件并不需要经过严格的庭审进行审理,真正需要开庭审理的刑事案件也不会超过10%。如果以实际审理的案件占受理案件总数的10%计算,美国联邦地方法官1990年人均实际审理的案件只有46件。而日本的情况相对特殊,日本作为大陆法系传统的国家,其诉讼程序与英美大相径庭,而与我国的情况比较接近,即法院受理的绝大部分案件都必须经过严格的诉讼程序。据统计,中日两国法官个人审理案件的绝对数应该差距不大。况且,日本法官不堪重负的情况也实属罕见。也正因为如此,案件审理期限过长,诉讼效率低下的问题一直困扰着日本法院,也引起了日本国民的强烈不满。同西方国家法官审理案件的情况相比,我国法院审理案件的效率还受其他多种因素的影响,如无休止的请示汇报和花费大量人力物力的调查取证等等,考虑到这因素,我国法官每年人均审理案件数量也实在不能算是效率低下了。

二、推行法官员额制度的意义

(一)使审判工作更趋专业化。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家,审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作,而从事审判活动的法官都是具有丰富专业知识、丰富实践经验且经过严格的筛选出来的,绝对称得上是社会的精英,而我国法制建设时间比较短,加上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响,审判活动没有按其应有的规律去进行,而是带有极强的行政色彩,法官职业也是一个大众化的职业,许多不具有法律专业知识的人也可以当法官,而推行法官员额制度,就是通过严格法官遴选,缩减法官数量,使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权,而其他不具备法官条件的法院人员(包括原有的任命过的审判员和助理审判员)不能行使审判权,从而提高审判活动的严肃性和权威性,提高审判活动的公信度,逐步推进审判活动专业化进程。

(二)有利于提高审判质量,促进司法公正。首先,行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的,具有较高的业务素质和政治素质;其二,推行法官员额制度以后,分工更为精细,法官只管“审”和“判”,而将大量的审判辅助性工作交由法官助理处理,使法官更能集中精力和时间放在审判决策上,有利于作出正确决策;其三,推行法官员额制度,使当事人和法官之间建立起了一条隔离带,法官一般不能在开庭前与当事人接触,庭前的一切准备工作由法官助理来做,而法官助理不会参与案件的审理与裁判,有利于法官中立、超然地行使审判权,有助于维护司法的独立和公正。

(三)有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度与分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的,法官、法官助理、书记员之间职责清晰,分工明确,且相互衔接,审判流程更加科学、规范,审判运作更加有序,可以更加有效地利用审判资源,促进审判效率的提高。

(四)有利于形成法院内部的竞争和激励机制,促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉,更担负着责任和压力,一旦不能适应法官工作,将会被淘汰掉,因此,激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务,认认真真办好每一起案件,不断提高自身的业务素质和政治素质。同时,法官助理也可以通过自身努力,被选任为法官,这就使得法官助理也能够产生工作动力,积极去进取,不断地钻研业务,力争达到法官的条件。这就容易形成法院内部的良性循环,推动法官整体素质的提高。

(五)有利于转变法院内部的一些工作职能。实行法官员额制度后,法官成为法院工作的中心,院长、副院长、庭长、副庭长的行政管理职能必将弱化,他们如果被选任为法官,也必将把主要精力放在审判上,这样有利于转变工作职能,加强审判力量。

三、法官定额制度的制约因素

任何一项改革都要受到各种条件因素的制约,任何一项改革都必须符合各地的情况,推行法官员额制度也是如此。由于我国各地法院人员状况、案件情况、自身经济条件等方面各不相同以及受现行法院内外部管理体制的制约,推行法官员额制度将会面临许多困难,笔者认为,其制约因素有:

(一)受法院内部管理模式的影响。目前,我国各级法院普遍实行的是行政化的管理模式,法院设有院长、副院长、庭长、副庭长等职务,而且大多数法院机构庞大,领导职数众多,约占各级法院总人数的一半左右。他们除了从事审判工作以外,还担负着管理干警、抓好本部门全面工作以及协调各方面关系等大量行政性工作。他们还大多是法院的业务骨干,根据目前法院情况来看,如果推行法官员额制度改革,他们理应被选为法官,而且很有可能就是确定法官员额后的主要力量,这就有可能产生这样一个矛盾,一方面他们不得不把大量精力用于审判案件上,另一方面,又不得不抽出精力处理大量的行政事务。这样一种现状,必然影响改革目的的实现。

(二)受法官素质的影响。目前我国各地法院的法官队伍状况差异较大,大致情况为,东部及沿海地区法院法官整体素质较高,中部及西部地区法院法官整体素质相对较低,中级以上法院法官整体素质较高,基层法院特别是内地基层法院法官整体素质较低,而大量的案件却是在基层法院。这就使得在确定法官员额时很难把握,如果法官员额确定得少,工作量又大,必然增大法官的工作压力,如果法官员额确定得多,法官素质又难以保证,案件质量也无法保证。因此,如何确定法官员额也是改革的难题。

(三)受法院人员数量的影响。近年来,随着社会主义市场经济的建立和发展,国际交往的日益增多,法院涉案的领域越来越广,受理的案件越来越多,而法官职业化的步伐也逐步加快,法官“门槛”逐步提高,法院进人把关更严,使得法院人员数量增长较慢,特别是一些贫困地区的基层法院,由于自身条件差,法官待遇低,很难吸引人才。高素质的法律专业人才引进不来,低素质的人员进不来,法院警力长期得不到补充,甚至随着法院人员退休,有的法院警力还在减少。因此,许多法院内部面临着警力不足问题,有的业务庭甚至连一个合议庭也组织不起来,更别说配备法官助理。有的法院根本没有书记员,开庭时大都有审判员兼任,警力严重不足也影响了以分工协作为基础的法官员额制度的推行。

(四)受各地区收案情况不同的影响。目前,我国各地区经济发展水平不平衡,受理案件的特点也不一样,经济发展快的地区,其所在法院受理的案件可能比较丰富,新类型案件、复杂、疑难案件、大标的案件会比较多,而经济欠发达地区,其所在法院可能仍以传统案件为主,审理起来可能会相对简单。以笔者所在法院为例,近年来刑事案件以伤害、抢劫、盗窃、强奸等多发性案件为主,民事案件以婚姻、赔偿、借款等类案件为主,行政案件大多涉及行政机关的行政处罚是否合法,这些案件处理起来一般难度不大,加上多年来许多审判人员也积累一些这类案件的办案经验,因此,即使一些业务素质不很强的法官也能办这类案件,而且许多案件都可以适用简易程序审理。推行法官员额制度反而不利于案件的繁简分流,不利于法官集中力量办大案,办难案,不利于降低诉讼成本,提高审判效率。

(五)推行法官员额制度后,法官待遇如何解决。法官待遇是实行法官员额制度后必须要解决的一个问题,因为经过严格选拔上来的法官的地位必须得到确认,他必须拥有独立行使审判权,必须独立承担责任和风险,否则选任法官也就失去了应有的意义。这种通过选任的法官待遇不同于原有的审判人员的待遇,他一定要高于原来的待遇,这种待遇只有通过立法的形式才能够得到保障,而目前没有这方面的立法,法院自身又不能够解决这些问题,法官员额制度就不可能真正建立起来。

四、合理确定我国法官员额比例

从某种意义上说,法官人数是法官整体素质的一种量化的、外在的表现形式。一般说来,法官人数太多,通常反映出法官的整体素质不高。有人曾做过这样的推论:法官素质不高必然产生效率低下导致案件积压,故而要么牺牲质量求数量,要么增加法官人数,即所谓“质不够,量来凑”。从逻辑上说,这种推论不无道理。同时,由于人数过多而产生的人浮于事和不负责任也往往使得本来就不高的法官素质更加趋于恶化。当然,也并不是说法官人数愈少整体素质就愈高。在法官人数少于一个合理的数量时,法官受理案件的量会超出正常的负荷,形成疲于应付,无暇顾及其他局面。这样不仅案件质量不能提高,而且使得法官不可能有足够的时间通过学习和研究来提高甚至维持自身的业务水准。因此,法官人数太少同样也可能产生整体素质下降的后果。可见,法官人数和法官素质之间存在一个互动的关系。目前我国法官的人数不是太多,而主要问题是法官岗位分布和职责划分不合理造成的。有人曾做过调查,目前我国法院具有审判职称而在非审判岗位工作的人员约占法官总数的15%。再加上执行工作人员这个比例占到了30%。也就是说,目前真正在审判岗位上的法官实际只占法官总数的70%。因此,确定法官员额,必须明确法官概念,严格限定法官岗位分布,即所谓法官,必须是分布在各审判业务庭并从事审判工作的人员,这是确定法官员额的一个前提条件。所有案件的审理几乎是由职业法官来完成,人民陪审员制度并没有很好地推行,有些地方已名存实亡。国外一些国家许多案件是由职业法官与非职业法官来共同完成案件的审理。如英国一直保留非职业化的治安官制度。据统计,英国在2000年共有30400名兼职外行治安官或太平绅士,有96名全职有薪俸的治安官和146名兼职有薪俸的市区外治安官。治安官的数量大大多于职业法官的数量。在德国,由职业法官与非职业法官组成混合庭审理案件。在美国,有相当多的案件并非由职业法官而是由一般公民参与宣判。我国法院受理的案件绝大部分必须经过严格的诉讼程序,诉讼法设置的简易程序在实践中并没有得到很好的利用,庭前撤诉和不予受理的案件数量较少,这与英美国家的诉讼程序大相径庭。因此笔者主张将法院工作群体设置为六个序列,即法官序列、执行官序列、法官助理序列、书记员序列、公务员序列、法警序列。除法官序列、执行官序列外,其他四个序列辅助前两个序列。各地法院和各级法院受理的案件并不均等,案件的难易程度也不平衡,这是确定法官员额也必须考虑的一个因素。目前,我国正处于社会转型时期,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,各种新的民事、经济矛盾和利益冲突大量出现,司法作为纠纷的最终救济手段逐渐为社会所认同,人民法院受理的各类案件尤其是新类型案件大幅度上升,处理难度也增大。

合理确定我国法官员额比例,除了要综合考虑以上因素外,还必须确定法官员额比例的标准。确定法官员额比例,归纳起来无外乎二个标准:一是法官与人口比例:二是审理案件数量。从法官占人口的比例看,笔者认为,每一万人中确定一名法官比较合理,那么,按中国现有13亿人口计算,约需13万法官。而根据案件数量确定法官员额似乎更合理。按每个基层法院法官人均结案70件计算,中级以上法院法官按年人均结案40件计算确定法官数量。所以说,我国法院目前存在的问题并不是法官人数太多而主要是法官岗位分布和职责划分的不合理。

综上所述,笔者认为,实行法官职业化、建立法官员额制度是中国司法改革的方向。但是,任何一项改革都必须从自身实际出发,因地制宜,稳妥推进,要充分考虑到地域的差别,经济文化的差别和自身条件的差别。任何一项改革都是一项复杂的系统工程,都必须由其他方面的改革相配套,都必须争取方方面面的大力支持。就建立法官员额制度而言,有条件的法院应当积极探索,搞好试点,广泛宣传,加强调研,不具备条件的法院不能盲目赶时髦,贪功冒进,草率行事,急于求成。推行法官员额制度改革还应当与以下几个方面的工作配套进行。一是努力提高法官的整体素质。通过提高法官“门槛”,严把“进口”,疏通“出口”,保证法官质量,实现良性循环;通过拓宽法官的遴选渠道,保证有充足的人才供应;通过严格法官选任程序,确保少数高素质的法官行使审判权;通过强化学历教育、在职培训等形式,提高法院现有人员的素质;通过加强思想政治教育和职业道德教育,着力提高法官的职业意识。二是改革法院现行的管理体制,改变目前“司法权力地方化、司法活动行政化、法官职业大众化”的现状,建立一套符合审判工作特点、有利于司法公正的法院人、财、物管理体制。三是建立和完善对法官的监督制约机制。通过实行对法院各类人员的分类管理和流程化管理,创新监督机制;对法官八小时以内和八小时以外,实行全面监督;拓宽监督渠道,自觉接受人大、政协、检察机关、上级法院、新闻媒体以及社会各界的广泛监督;坚持“防范在先”原则,做好事前监督,加大惩戒力度,做好事后监督。四是建立法官的职业保障。通过立法的形式确立法官的职业地位、职业收入,改变现有的按照国家公务员的职级确定法官工资待遇的体制,使法官真正成为一个拥有崇高职业地位、极高法律素质、丰厚职业收入的社会阶层,也只有这样,才能确保法律的公正与权威,才能真正推动我国民主法制建设的进程。

 

 

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