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浅谈人民陪审制度改革与完善可行性构想

发布时间:2014-10-10 14:33:38


辽宁省沈阳市法库县人民法院    张少佰

论文提要:

      人民陪审员制度是国家审判机关从公民中吸收非职业法官参加,与职业法官一起审判刑事、民事、行政案件的一个司法制度,是我国审判制度的重要组成部分。在我国法治进程中一直扮演体现司法民主的重要角色。曾一度被写入宪法,作为一项宪法原则。实行陪审制度对于人民群众参与国家管理,促使审判机关公正司法,实现司法民主等方面具有积极意义。人民陪审员制度是由国家宪法和法律所确认的一项民主和法律制度,是我国广大人民参与国家政权建设的重要途径,也是我国民主政治的主要特征。200551实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》是第一部专门规范人民陪审员的法律。2005612最高人民法院、司法部颁布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》对人民陪审员制度进行了细化完善。

然而,随着法治民主进程,在政治经济体制不断深化改革的现在,作为我国程序法的基本原则,由于我国有关陪审制度的规定过于笼统,缺乏可操作性,加上人们对其认识存在偏差,人民陪审员制度长期以来都得不到应有的重视且不可避免地存在着诸多缺陷和弊端, “只陪不审”,“只审不议”,“只议不决”的现象普遍存在。主要原因有人民陪审员选任不够规范、人民陪审员权利义务规定不明确、陪审案件范围不明确、人民陪审员的管理机构、培训机制和保障机制不完善等。

笔者试从人民陪审员制度的历史沿革和当前现状出发,分析当前我国人民陪审员制度存在的问题,并提出进一步改革和完善人民陪审员制度的可行性构想,以适合国家和社会发展的需要。(全文共7600字)

关键词:

陪审员制度、改革、完善、构想   

以下正文:

    一、人民陪审员制度在我国的发展历程

产生萌芽阶段。上个世纪30 年代初到40 年代末, 在“革命根据地”、“边区”和“解放区”, 当时的工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府实行了人民陪审员制度,主要由群众团体选举产生, 也可以由机关和部队推选或者由法院临时聘请, 在审理案件的过程中享有与法官相同的权力。这是我国现代陪审制度的雏形。

健康发展阶段。1954 年宪法把人民陪审员参与案件审判工作的做法规定为宪法原则,《中华人民共和国人民法院组织法》规定了适用人民陪审的案件范围, 最高人民法院、司法部先后出台了关于人民陪审员的相关规定。这一时期, 人民陪审员制度的施行,对吸引人民群众参与国家管理和监督法院的审判工作、密切人民法院与群众的联系, 以及增强审判力量都起到了良好的作用。

遭受迫害阶段。在十年文革期间, 我国民主法制建设受到极大的破坏, 人民陪审员制度也未能免遭其难, 一度停滞。

恢复重建阶段。十一届三中全会后, 我国开始恢复和重建司法制度, 人民陪审员制度也开始恢复。20055 1 日起施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》赋予了这项制度新的生命力, 标志着我国人民陪审员制度的进一步完善和规范, 逐渐步入法治化轨道。

人民陪审制度经历了初生、发展、漠视、新生几个波动起伏的阶段,并在每个阶段的磨砺中都得到了丰富和深化。人民陪审制度在我国多年的践行中并没有走向日趋完善,但是实践中却存在各种各样的因素阻碍它朝预期的方向发展,在质疑和反思的夹缝中尴尬前行。

  二、人民陪审员制度现状和存在的问题

  实行人民陪审员制度具有重要的现实意义,但也有一些亟待解决的突出问题。

(一)实行人民陪审制度的重要意义

1.有利于司法民主,是实现民主法制的一种有效的途径。人民陪审员与法官共同代表国家行使审判权,使审判机关真正成为为人民,为社会服务的机构,而不是凌驾与人民之上的“衙门”。实行人民陪审员制度是实现人民参与审判活动的最有效最直接的途径,是实现审判工作的政治效果,社会效果和法律效果相统一的重要渠道。

  2.有利于司法公正,促进严格执法、秉公办案。人民陪审员作为合议庭的一员参与审判活动,起到了监督员的作用,能够有效防止“暗箱操作”和“黑幕交易”等不法行为,提高法院办案的“透明度”,有利于遏制司法腐败,保障司法的民主、公正。

3.有利于防止错案的发生,促使案件正确、合法审理。人民陪审员来自各行各业,具有丰富的生产知识,科技知识和社会经验,熟悉社会生活,能够体察民情。法院工作涉及到社会的方方面面,大到方针政策,小到“柴米油盐”,这就要求法官各方面素质,能力强,知识广,业务精。但法官不可能是“全面手”。所以,吸收人民陪审员组成合议庭,可以充分发挥他们各方面的优势,从不同的角度分析案情,提出意见,弥补法官的知识不足,起到“拾遗补缺”的作用,提高审判工作效率。

人民陪审员注重从社会道德标准的角度评断案件,将社会民众的是非观念带进审判过程。同时,与熟悉法律和审判经验丰富的法官取长补短,共同研讨,集思广益,可以减少司法裁判中的独断专横,偏听偏信的现象,有利于提高审判工作的质量和效率。特别是吸收专家型陪审员参加审判,更能起到事半功倍的效果。有些案件涉及到一些专有问题,如医疗卫生、科学技术等方面的知识,专家型陪审员能够利用自己的专业知识解决审判中的疑难问题,有利于查清事实,划分责任,正确适用法律作出公正裁判。另外,邀请具有犯罪心理学、社会学知识的人参加审理未成年人犯罪的案件,能够达到教育挽救未成年人犯罪的目的。在审理存在家庭暴力现象的婚姻案件中,邀请妇联的同志参加审判,则能更好地保护受害妇女的合法权益。

4.人民陪审员制度有利于普法教育。人民陪审员制度使群众意识到法院裁判是法官与人民陪审员共同作出的,是司法民主化的结果。可以缩小法院与群众的距离,并且通过陪审员在法院外的活动,有助于宣传审判工作,也有利于调动公民学法,用法的积极性,提高法院威信,扩大审判活动的社会影响,增强公民法制观念。

人民陪审员参加法院审判活动,在保障司法公正,维护公民合法权益,促进依法治国等方面具有现实意义,也得到了社会民众的广泛认同。但应当看到的是,在目前的司法实践中,人民陪审制度急需解决存在诸多的问题。

(二)人民陪审制度存在的问题

1.人民陪审员制度在立法上存在先天缺陷。人民陪审员制度作为我国的一项重要的民主和司法制度,在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下,人民陪审员制度的地位却从宪法原则下降为基本法的原则, 这不能不说是立法上的一种缺陷。刑事诉讼法中将人民陪审员陪审作为一项基本制度,而人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法仅仅是将人民陪审员陪审作为一项可有可无的规定。既然人民陪审员制度作为国家一项司法制度,那么在各部法律中却又如此混乱、不一致的规定,这不能不说是人民陪审员制度的悲哀。 

2.“陪而不审,审而不议、议而不决”现象严重。 在陪审制度复兴的过程中仍然存在“陪而不审”的现象, 这将成为制约陪审制度走向繁荣的关键因素。法律明确规定“陪审员与法官享有同等权利”。但是,在审理案件过程中,往往形成专业法官为主导,人民陪审员为附庸的怪异现象。造成这种现象有以下几方面原因:人民陪审员未经专业培训,素质普遍偏低、缺乏专门的法律基础知识,对案件事实认定和法律适用提不出自己的专业意见,因此在审理案件时,遇到专业法官,就不免落入劣势地位,只能迎合专业法官的意见。最终造成“陪而不审,审而不议、议而不决”现象。

  3.人民陪审员选任混乱。我国人民陪审员的选任方式体现两个特点:被动和小范围。产生有两种方式:一是单位或组织推荐,二是个人直接提出申请。但实践中单位推荐的陪审员占了绝大多数,个人申请的微乎其微。归结起来主要有两个原因:一是选任信息的公开度不高,导致知情的群众少,参与的就更少了。二是选任条件要求学历,这规定导致选任最终走精英化路线,无法体现民众参与的广泛性。而高学历者多集中于机关单位或事业单位,一般直接从各单位推荐的符合条件的人选中选任,这样就导致了选任过程变得被动而且受众面狭隘。

  任期过长,覆盖面太小。根据法律规定,我国的人民陪审员每届任期为五年,期满以后还可以连选连任。实践中许多法院为免除选任之累,陪审员队伍常年都保持一个十分稳定的状态,就算换届重新选任,新进人员所占比例也十分有限。这样就使得参加陪审的人员十分固定,陪审制度能够覆盖到的群众面也十分狭小。人民陪审员任期过长易导致形成“陪审专业户”、“准法官”现象,会使陪审员异化为不穿法袍的职业法官, 失去其作为普通民众的感知和参与审判的热情和责任心, 变得麻木、消极,无法使更多的民众有机会参与审判, 体验司法民主,使人民陪审员不具有代表人民的广泛性。

4.人民陪审员的权利义务范围不明确。人民陪审员享受与法官同等权利,但是对事实认定、法律适用独立行使表决权以及合议庭评议案件时,实行少数服从多数的原则;回避原则。但是这些规定是远没有将人民陪审员所享有的权利体现出来,还有人民陪审员的义务是什么,依然没有明确的规定。陪审员不知道自己能做什么,不能做什么。       

5.陪审员参与案件审理不平衡。人民陪审员参加合议庭审判的, 应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。但是, 这在司法实践中并没有完全做到。即使是在实行随机抽取的法院, 随机的方法也不相同。因此, 陪审员参与案件审理出现不平衡: 有的甚至没有参加过审判, 有的则经常参加审判, 成了陪审“专业户”。

6.陪审员参与案件的范围有待扩大。人民陪审员和法官组成合议庭审理的案件有: () 社会影响较大的刑事、民事、行政案件; () 刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”但是, 司法实践中陪审员参与审理的案件主要是普通的案件。其原因是上述规定中的“社会影响较大”没有明确的界定, 不好操作;刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告往往不清楚自己有申请陪审员参加审判的权利, 提出申请的非常少。

7.人民陪审员的管理机构和培训机制不完善。人民陪审员是一只数量庞大的队伍,如何管理运作还不具体不完善。目前对于人民陪审员培训到底应该涵盖什么要素还没有确立统一的标准,培训的内容、方式、时间等都由主办单位自行决定。实践中,人民陪审员培训一般由法院组织,内容以陪审员职责、法庭纪律、开庭流程为主,辅以基本法律知识和法律思维方式,时间以半天或一天居多,以传输式的授课为主要方式。这种培训机制收效颇微,参训陪审员很难通过短期的培训形成比较理性的思维和独立的法学分析能力。故此在以后的庭审中也难以提出独立的见解。

8.制度缺乏相应的保障。陪审员经费保障难以实现。人民法院属于地方政府财政拨款单位, 由于地方经济不发达, 财政状况不好, 很多基层法院自身的业务经费在同级政府中都难以保证, 如果还要负担数额不小的陪审费用, 不是一件容易的事情。另外,陪审补助普遍存在标准偏低问题,致使陪审员费用得不到有效保障,使得陪审员既陪审又赔钱。这就造成个别陪审员在人民法院邀请其组成合议庭陪审时不积极,甚至干脆拒绝。陪审员义务冲突难以平衡。当陪审员履行陪审工作与其本职工作发生冲突时如何解决, 法律没有明确规定。面对冲突, 陪审员往往看重的是关系自己工作实绩及事业前途的本单位工作, 意识不到陪审工作的重要与神圣, 视陪审工作为额外负担。一旦陪审员占用工作时间参加陪审, 若是所在单位对陪审制度缺乏了解, 对陪审员参加陪审不予支持, 将会严重挫伤陪审员的积极性。

9.缺乏对人民陪审员的错案责任追究制度。人民陪审员和法官有相同的权利,却不承担相同的责任,这种权利和责任不对等是不公平的。在发生错案时审判人员成了承担责任的唯一主体,这与全部由法官组成的合议庭在发生错案时的责任承担方式不同,这也是现行人民陪审制难以落实的重要原因之一。

三、改革和完善人民陪审制度的新构想

1. 完善立法。笔者认为应该通过宪法修正案在宪法中明确规定:“人民法院审判案件, 依照法律的规定实行人民陪审员制度”, 使其重新获得宪法地位。也只有在《宪法》这一根本法的高度上设计这个制度, 才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员, 确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。

2.明确适用范围。首先, 应该对“社会影响较大”的案件范围做出明确界定。笔者认为, 对“社会影响较大”的案件范围以列举的方式作出规定。其次, 应对当事人申请人民陪审的程序作出规定, 要求人民法院应及时告知当事人享有该项诉讼权利。最后, 应充分尊重当事人选择适用陪审的意愿, 即只要刑事案件的被告人、民事案件的原告或者被告、行政案件的原告申请由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件, 人民法院应当允许。

3.扩大选任范围。前最高人民法院院长肖扬说,“人民陪审员不是职业法官, 要注意保持人民陪审员的特色和优势, 不能一味要求人民陪审员像法官那样, 具有多么高的法律知识和审判水平, 否则就会与实行人民陪审员制度的初衷背道而驰。”笔者认为, 对人民陪审员的资格限制是必要的, 但要适度, 应废除我国现行法律中关于学历条件的限制, 把道德标准、社会阅历等作为选任的重要内容。在基层人民法院, 特别是农村法庭可以选任一批在当地群众威望高、道德品质好, 而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。例如, 可以选一些村委会主任、村支书等, 因为他们是农民自己推选出来的, 了解当地村风民俗, 了解当地群众, 这样就能更好的审理案件, 营造和谐社会。

4.发挥陪审制的积极作用。通过大力宣传人民陪审员的先进典型, 大张旗鼓地进行表彰, 形成社会各界广泛关注, 积极支持, 人民群众积极报名, 踊跃参与的氛围。将陪审员分为两类: 专家陪审员与普通陪审员。对于金融债券、知识产权、医疗纠纷等专业性较强的案件由专家陪审员参加审理; 对于贴近生活的普通案件则由普通陪审员参加审理。这样既能够保证普通陪审员的“平民化”, 防止其异化为“精英化”的法官, 从而保障陪审员的普通的感知, 也能够避免普通陪审员在自己不熟悉的领域陪而不审的尴尬。

5.适度培训。培养陪审员的社会责任感和荣誉感、对基本的理念的认同, 对审判制度的基本认知等。还要在鼓励陪审员自学的基础上,强化日常培训,原则上应当由各基层法院组织, 且主要立足于各业务庭,在适当的时候可以组织规模较大的集中培训。在培训中注重技能化、实用性内容的传授, 以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式应以观摩、点评为主要模式, 增强培训的针对性与实用性。

  6.增加公众担任陪审员,扩大陪审案件的范围是突破口。应当在现有基础上增加陪审员的人数, 使更多的公民有机会担任陪审员参与案件审理, 使当事人有更多选择陪审员的机会。任期由5年改为2年,确定人民陪审员可以连任一届。大幅度减少机关事业单位陪审员的数量, 取消学历的限制, 增加普通公众的数量, 使陪审员具有更广泛的来源和代表性。在实践中逐步扩大陪审员对重大案件的参与。同时应当在三大诉讼法中明确规定当事人有权申请陪审员参与案件审理, 并规定相应的告知程序, 以此来扩大陪审案件的范围。

  7.完善保障机制, 调动陪审员积极性。可以将陪审工作所需费用列入政府的财政预算范围。人民法院对于实施人民陪审员制度的各项经费应当单独列支、单独管理、专款专用。同时, 可适当提高陪审补助标准, 尤其是对无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间, 改变过去参照当地职工平均工资的补助标准, 采用参照法官同期平均日工资给予补助, 切实解决陪审员的生活待遇问题, 解除其后顾之忧。人民陪审员所在单位应将人民陪审员参加陪审纳入其本职工作的考核范围, 作为其职务升迁及评先树优的重要参考指标, 即用人单位在进行职务升迁时应优先考虑在履行陪审职务期间业绩突出并被表彰的人民陪审员, 充分调动陪审员的积极性。

8. 明确人民陪审员的权利和义务范围。笔者认为可以参照《法官法》中列举式的概括关于法官的权利义务。因此要明确人民陪审员的义务:1、严格遵守宪法和法律;2、秉公办案,不得徇私枉法;3、维护国家、自然人、法人和其他组织的合法权益;4、廉洁自律、恪守职业道德;5、保守秘密;6、接受人民和法律的监督。7、不得私自立案和独自办理案件;8、适用法官回避的条件。与义务相对应的是人民陪审员享有的权利:1、依法参与案件审理,不受任何机关、团体、个人的干涉;2、非法定理由,不被免职、撤职;3、人身、财产受法律保护;4、参加培训的权利;5、获得报酬和奖励的权利;6、提出控诉和辞职的权利;7查阅案件资料、要求案件承办法官解释法律法规的权利;8、参加案件调查、参加案件审理、评议以及对案件事实和适用法律独立的表决权。再者,对于人民陪审员当有违规行为时的惩戒,也可以参照《法官法》中规定的法官禁止的十三项行为,设定人民陪审员在执行职务时,受其禁止性规定约束。当人民陪审员任期届满后,从事律师行业的,是否有限制?根据《法官法》法官从人民法院离任后二年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人的规定。笔者认为,人民陪审员在任职期间参与案件的陪审,很熟悉了解法院工作人员,也易与司法各系统其他相关工作人员形成熟悉的关系网,因此,人民陪审员任期届满后,也应适用法官法中关于担任诉讼代理人和辩护人的限制。

结语

人民陪审员制度作为一项司法制度,体现了司法民主、公正的价值,对我国社会法治的发展起到了重要作用。尽管我国陪审制存在诸多问题,但其对司法公开和司法民主的推进作用依然不容小觑,我们期待通过这些切实的、可操作性的措施逐步改变它流于形式的现状,重新树立起它在诉讼中的神圣感及在公众心中的权威,实现其自身的华丽蜕变。

英国近代著名法官丹宁勋爵曾说过:“陪审制是自由的明灯,宪法的车轮。”任何制度的完善都不是一蹴而就的,如果局限于人民陪审制度的范围,进行修补性的变革,不能从根本上解决问题,所以人民陪审制度的改革也将是一项长期的过程。人民陪审员制度的改革和完善势在必行,然而司法改革之路,任重而道远。

 

参考文献:

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    6.刘哲玮著:《人民陪审制的现状与未来》,载《中外法学》20083期,第445页。

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    8.刘哲玮著:《人民陪审制的现状与未来》,载《中外法学》20083期,第446页。

    9.徐尔双:《中国陪审制度的价值》,

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