首页 法院简介 新闻中心 本院动态 法院公告 领导讲话 图片信息 工作报告 审判业务 工作研究 专题报道
审判工作 案例评析 法学阶梯 法院建设 先进典型 法苑随笔 办案手记 裁判文书 开庭排期 诉讼指南
   
  当前位置:审判业务 -> 工作研究

以司法公信力为视角浅议涉诉信访

发布时间:2014-10-10 14:35:31


辽宁省沈阳市大东区人民法院    刘丹

随着改革开放的不断深入,各种新情况、新问题层出不穷,在通过法律手段解决各种社会矛盾的过程中,广大人民群众法律意识不断增强,也更加迫切地希望通过法院审判来实现其诉求。然而,多数案件的案情非常复杂,矛盾也十分突出,在审判过程中稍有不慎就会引发当事人不满,涉诉信访也就是是伴随法院审判工作而出现的一种社会问题越来越为社会所关注的焦点问题,也成为影响各级法院及法官正常工作的一个难点问题。涉诉信访是一把双刃剑,一方面为广泛的民主监督提供了有利依据,使我们通过上访案件发现审判工作的不足, 有助于及时纠正审判工作中出现的错误和瑕疵;另一方面,涉诉信访制度与独立审判的原则相互矛盾,必将影响审判工作的正常运行,最终影响司法裁判的稳定性和权威性。全文共8379

一、司法公信力的内涵界定

(一)公信力的概念

公信力,《现代汉语词典》的解释是:使公众信任的力量。公信力的概念源于英文词Accountability,意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任;为自己的行为负责任,并接受质询。公信力是指在社会公共生活中,公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。

(二)司法公信力的涵义

司法公信力是指社会公众对司法制度和以及在该司法制度下的法官履行其审判职责的信心与信任的程度。[1]换句话说,司法公信力也就是司法机构通过其职权活动在整个社会当中建立起来的一种公共信用。充分保证当事人在司法活动中的知情权、表达权、参与权和监督权,是维护司法权威,提高司法公信力的根本。

二、涉诉信访的概述

(一)涉诉信访的存在背景

信访制度的存在是为了最大限度的实现正义,保护信访人的合法权益是我国信访制度存在之根本。信访人的信访权利具有双重性,它既是宪法赋予公民的一项公权利,也是公民通过信访渠道实现权利救济的一项私权利。[2]

当社会矛盾集中出现的时候,人民群众必然选择运用法律手段解决纠纷。长期以来,人民群众心中产生了一个错误的认识,就是法院是一个可以解决任何纠纷的地方,法官是一个无所不能的人。当前法院的所有解决的社会矛盾中涉及政治、经济、法律、文化等多方面的深层次原因,而法院的权力是有限的,法院只能解决法律问题,可一些纠纷更多的涉及到社会问题,这不是法院一个职能机构可以独立解决的。由于人民群众对法院功能定位的误解,极易产生当事人对审判和执行工作不满意,从而对法院依法做出的裁判结果不服从,对法院的判决不尊重,通过不断的上访,挑战法院的司法权威。

目前涉诉信访的内容既涉及案件的实体处理问题,也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风,以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

(二)涉诉信访的涵义

20042月中央政法委召开全国集中处理涉法上访问题电视电话会议首次提出“涉法上访”的概念。20048月,中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议召开电视电话会议,将“涉法上访”的概念渐变为“涉法涉诉信访”。20052月,中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》,该办法第2条指出:“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”《信访条例》在第15条明确规定,信访人对各级人民代表在大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出,这一条款的设定完全明确了涉诉信访的涵义。

(三)涉诉信访的特点

涉诉信访是我国信访制度的一个部分,承担着信访制度的基本功能,以法院为主要受访机构,依照统一的信访法律和政策,处理具有特殊性的涉诉信访问题。涉诉信访自其诞生之日起,就担负着申诉冤屈、表达意愿、解决纠纷的使命。3涉法涉诉信访在法律框架外给民众提供了一个维护权益的救济途径,涉诉信访制度的存在是人民享有民主监督权力的直接体现,该制度为涉诉上访人提供了一个宣泄的平台,体现了政法机关与社会公众的交流与互动。妥善地解决涉诉信访问题,可以拉近审判机关和老百姓之间的关系,通过对上访人的减压使社会得以平稳发展。

涉法涉诉信访也给了民众对政法工作进行批评、提出意见、对执法司法进行监督提供了重要渠道,涉诉信访直接折射出维护司法权威与民意畅通的冲突。涉诉信访是我国独具特色的制度,司法的权威性和终局性在涉诉信访面前受到了严峻的挑战,但由于司法具有严格的程序性和专业性,所以针对司法的信访应当、也只能由司法机关来处理。这符合我国宪法的规定,既坚持了审判独立的原则,同时也能够防止其他机关和社会固体肆意破坏司法活动。4

三、信“访”不信“法”对司法公信力的冲击

(一)信访人的心理状态弱化了公民对司法公信力的信仰

1.“清官意识”产生的依赖心理

由于上访者多数是弱势群体,他们经济收入不高,社会地位不高,往往因生活困难等诸多原因而不能适应社会发展,极容易产生依赖清官的意识。当然无论是从历史书,还是文学著作我们都不难看到有关“清官情结”的篇章,在中国的历朝历代老百姓为了洗雪冤情的最有效办法也是拦御驾、告御状的方法。在民间广为流传的“包公”, 包公铁面无私、执法如山、料事如神、为民伸冤的形象, 已经深深地根植于我们一代代人的思想中。一直以来, 司法的不确定性给民众造成了心理上的无所适从, 而从包公那里, 人们得到了对公平和正义的假想性满足。5信访人的心态也很耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的指示,向法官施加压力,以加大其在案件中的胜诉概率,促使法官作出有利于自己的判决。这种既法律途径,又担心司法不公,希望借助关系强化自己在司法中地位的做法,反映了民众“清官意识”还很深厚的现实。6中国人传统的“清官情结”促成了大量的越级访和缠访现象,某些案件当事人故意放弃上诉权、申请再审权等正常的司法途径来维护自己的合法权益,而利用上访方式引起领导重视、社会关注从而解决对自己不利的判决。

2.缺少法律意识产生的盲目心理

由于上访者多数是弱势群体,文化水平不高,法律意识不强,缺乏诉讼风险意识,多数上访都把法院当作“万能的”载体,只考虑自己所谓的道理,忽视证据提供、对方当事人的履行能力及其他客观原因。一旦法院的判决结果或执行结果与其他的期望值产生偏离,便将所有责任和不满情绪所都归结于法院,任意猜测法院审判及办案人员的公正与公平,坚持自己所谓的道理将上访进行到底。特别是部分上访人通过新闻报道、社会传闻、相互交流等渠道了解到个别上访案件得到了有效的解决,就盲目攀比,也不管自己的问题合不合法、有理没理,就要求按相同方式予以解决。有些人,竟然视上访为职业,把奔波于各信访单位上访作为一种精神寄托,更有甚至者在信访接待部门肆意发泄,面对接待信访工作人员的耐心解答仍实施闹访的偏执行为。

(二)涉诉信访现象剧增动摇司法公信力

虽然信访也是一种表达诉求、获得救济的途径,然而,一味地放弃行政复议和行政诉讼的途径,仅仅以频繁进行上访、信访,甚至以至高层去上访和信访为唯一手段,明显地凸现了我们某些制度在范围和功能上的无奈和缺失。7涉诉信访主要以对已经生效的裁判决定作出否定性的评价作为目标,如果信访人的要求得不到满足,他对法院会产生不满;满足了信访人的要求,信访人当然会对法院产生感激之情。但是不容质疑的是,前面推翻的决定同样也是法院作出的,信访者成功的概率越高,事实上对司法威信的打击越大。8因此,在我们看到信访渠道为公众提供民意畅通平台的同时,我们也必须清醒地看到涉诉信访背后所隐藏的危害。

1.行政权影响司法独立导致司法公信力弱化

目前涉诉信访的上访人因同一案件,既向法院上访,还向信访局、政法委等多个机构上访,形成了一案多访的局面。多政府部门关注是关心民生的一种体现,但也是必然对司法独立产生影响。涉诉信访处理机制为其他机构介入案件处理提供了条件,使司法权威的维护更加困难。司法本来是一个严格按照法律进行审判的过程,一个非常专业化的过程,相关机构的介入,使涉诉信访这一“司法活动”政法化了。涉诉案件处理的非程序化、不透明、不公开,背离了司法活动的基本规则,势必损害司法权威。9

现阶段我国司法机关并未树立起应有的独立地位,多数信访案件的交办来源于政法委、纪委、信访局等政府信访部门,对法院来说信访部门转办的案件意味着领导机关直接监督,法院必须重视,要认真、慎重对待。党政及人大信访部门在对信访案件的交办过程中,将法院作为涉诉信访案件的责任主体,产生弱化司法公信力的负面效应。一些多年的信访积案中,有的已经经过省法院甚至最高人民法院驳回再审申请,每一次交办时都必须再次对该案件进行复查并作出相应的报告。这样就导致信访案件在以行政化的方式进行解决,每一个行政化进程都是对法律程序、法律的破坏,使法院判决的终局性无法得到保障。在处理涉诉信访案件时,本着所维护社会和谐稳定的宗旨,法院要定期对信访案件的上访人进行约谈、宣讲法律法规,进行判后答疑和法律释明,一来二去法院成了上访人的相对人,减弱了法律的权威性。很多案件的当事人无理由上访,然后通过党政及人大等部门给法院施压,严重干扰了司法独立,从而结果导致司法公信力大为削弱。司法是社会公正的最后一道防线,如公众对司法公信力产生动摇,会导致公众对政府失去信心,整个社会都会处于无信任状态,引起各种负面的连锁反应,进而动摇社会稳定。

2.信访个案的纠正对司法公信力的冲击

“法外施恩”在我国社会也被认为是理所当然的事情, 至今仍有很多电视剧、电影在“熏陶”着普通百姓。在这种状况下, 一些当事人拒绝认可法院的裁判, 即使是终审裁判以后,仍然到党委、人大或者上级法院上访、申诉, 寄希望于能够找到类似包公的“清官”法外施恩, 宁愿通过“人治”追求实体公正, 而不愿意通过“法治”实现实体公正与程序公正的统一。10现实生活中,的确也存在一些个别案件通过涉诉信访渠道得到了解决或者得到了司法救济,这样上访者口口相传,无形中夸大了信访的功能。个案所带来的示范效应,也能强烈刺激上访人员把希望寄托在能解决问题的领导身上,从而驱动着大批上访人员投入到信访洪流中,同时又极大地消解了社会公众对法律的公正预期和信任,强化了上访人对上访的坚定态度,而这种坚定不移的上访带来的结果是上访与司法权威相对抗的态势被加强,司法机关的权威不仅被忽略而且进一步在上访人群中扩散对法律的不信任。11因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰,是以牺牲整个社会的司法权威为代价的,法律不能一边制造信任,一边又消解信任。如此下去,会动摇人们对法院判决依赖的司法理念,牺牲的是整个社会的法律制度。12面对涉诉信访数量不断增长和涉诉信访工作压力的与日俱增,应当认识到:高涉诉信访率是构建和谐社会的极大威胁和障碍,是对党的执政基础的极大削弱。大量涉诉信访既是对司法形象的极大损害,同时也是对法院司法能力的严重挑战。13

以个案司法权威的恢复积累更多的社会信任,逐步实现司法权威的整体性提高。相反,因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰,是以牺牲整个社会的司法权威为代价的,法律不能一边制造信任,一边又消解信任。如此下去,会动摇人们对法院判决信赖的司法理念,牺牲的是整个社会的法律制度。14总之,涉诉信访的个案的成功化解,不但不能提升司法公信力,还会对对司法公信力造成巨大的打击。

涉诉信访制度的存在就是对判决既判力和法律的权威地位的冲击。不可否认有个案因为上访人不断上访而引起关注,从而启动审判监督程序,对审判中出现的错误进行了必要的纠正。然而,个案的错误被纠正,激起了强烈的轰动效应和强大的示范效应,让很多不明真像的上访人盲目的效仿,把解决争议或者纠纷的希望寄托在法律程序之外的信访程序之中,信仰某级政府机关更或者其个带有青天色彩的领导,从而让很多涉诉案件的当事人放弃正当的法律程序而投入到信访洪流中,既浪费了人力、物力,也减弱了社会公众对法律的公正预期和信任,从而危急到司法公信力在公众心中的地位。

四、解决涉诉信访问题,提升司法公信力的路径。

在现实生活中超越职权、滥用权力、权力不作为等现象时有发生,我国目前还没有专门的协调公权力之间冲突的机构,涉诉信访能够在一定程度上充当立法、行政、司法这三种权力相互监督、相互协作的协调器,因此,尽管涉诉信访在世界上其他国家不存在,但在我国现阶段还是有其积极的方面,15法院在处理涉诉信访的过程中,把群众的合理诉求作为第一信号,把满足合法权益作为第一选择,从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,以“事”要解决为目标,做了大量工作,对化解社会矛盾、保护群众合法权益发挥了重要作用。16

()正面宣传涉诉信访,让公众真正了解涉诉信访的意义

涉诉信访工作的最终目的是通过涉诉信访案件的处理,把过去不为人知的相关法律法规、信访工作流程等通过各种宣传方式,让群众了解和掌握,同时希望借此获得广泛的群众支持,赢得司法公信力。17因此,我们要通过不断加大宣传力度,努力营造普法教育的氛围。首先培养公众的宽容的意识,对司法工作中难以避免的错误给予宽容,从而才能保证判决下发后当事人走上健康有序的再审道路;其次,要唤醒公众的诚信意识,特别是要教育那些已经通过信访渠道解决问题后重复上访及那些看到有领导或者相关部门出面解决问题时“狮子大开口”的人员,让他们了解只有保证诚信才能真正地实现信访制度存在的价值,只有通过正当的法律手段才能真正获得对自身权利的维护,最终培养民众对法律的信仰和敬畏,形成法律至上的意识,这也完全符合现代公共服务的内涵。

(二)提高审执工作质量,树立司法权威

为了切实做好新形势下的司法工作,减少涉诉信访问题的出现,法院工作人员应当提升依法办案的责任感,贯彻执法为民的理念,努力提高法律素养,坚持严格执法,自觉接受全社会的监督,时时刻刻注意维护法律的权威和尊严。要通过对涉法涉诉信访所折射出的问题的细致分析,对我们的法律制度、工作机制、执法办案实务进行深刻检讨和反思,采取针对性措施,完善现有的法律制度和工作机制,提升执法办案的能力和水平,有效缓解民众日益增长的司法需求与执法办案现实的矛盾,从源头上有效预防和减少涉法涉诉信访问题的产生。18和谐社会的构建、法治社会的完善需要法官具有高尚的职业道德、深厚的法律知识、娴熟的审判技能,更需要法官对当事人不骄不躁的处事风格和兢兢业业的做事态度。要想树立司法权威,法官要做到每一个案件都能从行为上给当事人以尊重,从情感上给当事人以关心,从审判上给当事人以公平和公正,坚决杜绝金钱案、关系案、人情案的发生。同时,改进审判作风,积极主动、高效地开展审判工作,自觉接受当事人及社会各界的监督,提高审判工作各个环节的透明度;对审判结果不理解的当事人,要给予释明、耐心答疑;充分发挥诉讼调解的作用将中国人“以和为贵”的精神推进,营造和谐的司法环境,维护社会的长治久安

(三)及时立法,为涉诉信访工作提供法律保障

《信访条例》为上访者提供了法律保障,然而对于那些恶意上访、扰乱国家机关、司法机关正常办公秩序的行为的处理的规定却十分薄弱。面对严峻的涉诉信访现实困境,亟需一部全面、系统的法律法规出台。对于闹访、缠访、重复访、集体访及暴力访的频繁发生,我们无法否认对一些上访人的过激行为的愤慨,但是我们也应清醒地看到部分上访人真的是出于生活困难的无奈之举,因此对于应当惩戒的绝不姑息。涉诉信访纳入法治化轨道建设后,靠信访去否定司法判决终局性和既定力的做法已经行不通。如果案件判决后却无法终结,不断“翻烧饼”式地折腾, 无疑对司法的最终裁决权造成严重的威胁。19 必须及时针对信访问题进行立法,只有通过法律对诉求表达机制、矛盾处理机制、权益保障机制、利益协调机制、惩处机制等进行全方位的规定,才能真正体现信访制度存在的价值,也只有这样做才可以树立司法权威、强化司法裁判效力,才可以体现中国特色法治理念下深厚的人情色彩。

(四)制约信访代理,树立司法公信力

设立信访案件代理人的约束制度,对信访案件代理人的身份、代理权限等予以限制,对职业上访人予以严厉打击,彻底杜绝少数职业代访人扰乱正常司法秩序的代访行为,从而才能树立司法公信力,真正保证判决既判力的有效执行。

(五)慎重开展司法救助,确保审判结果的权威性

前些年的司法实践中,各地区对于确实有困难的涉诉信访人给予了司法救助,然而有的上访人在接受司法救助后仍重复上访,导致一些没有实现利益的上访人仿效,通过信访漫天要价、谋取法外利益的现象突出。有的当事人或其亲属上访时并不是要求法院公正解决案件纠纷,而是动辄以自杀、爆炸、制造社会极端事件相威胁,目的在于谋取法外利益,甚至漫天要价。20因此,在处理涉诉信访的工作中,要严格设定司法救助的条件,坚决杜绝因救助行为而让信访人质疑生效判决存在瑕疵的现象发生。法院的生效裁判作出后,如果一方当事人感觉判决不公而上访并最终如愿以偿,就会诱使更多当事人踏上上访之路,因此法院办理信访的主要压力不是案件包含的法律问题,而是如何满足上访人的要求又不突破法律底。21涉诉信访工作中,我们要通过法制宣传途径正确解读司法救助与政府给予公民的社会保障性救助的差别,坚决遏制部分上访人试图长期依赖司法救助保障其基本生存甚至从上访中获利的势头不断蔓延。

(六)多部门联动协作有效遏制涉诉上访,保障司法公信力

法院在调节社会矛盾的过程中所享有的资源是有限的,人民法院自身也缺乏维护涉诉信访秩序的手段,对特殊上访人员处罚惩戒不利,面对缠访、闹访仅凭法院一家的努力无法彻底解决涉诉信访问题。对涉诉上访者,法院没有就地稳控的条件和力量,只能委托上访者单位或者地方政府稳控。由于法院和地方政府或部门没有行政隶属关系,委托是松散性的,单位或地方政府接受法院就是接受麻烦,稳控要付出不少的人力和物力,地方政府或单位部门没有对涉诉上访人员进行稳控的积极性。22因此说解决涉诉信访问题,树立司法权威也是一个综合工程,需要全社会共同努力。

审判的本质就是通过特定法律的程序来解决社会中的纠纷或争议,故此法院的生效裁判文书应当具有终局性。然而涉诉信访的存在严重违反发了司法终局性的原则。明确规定司法终局性原则是世界各国的通行做法。 在司法终局原则之下,所有有争议甚至政治问题,均可通过司法途径获得最终解决。然而,大量的涉诉信访案例表明,在人民法院做出终审判决之后,当事人仍然通过信访途径反复申诉缠访,以诉讼外的方式来达到自己的目的,甚至实现其法外利益。 所谓的“终审判决”随时可能被推翻而导致“终审不终”。23确保司法公信力,只有更好地通过法律对诉求表达机制、矛盾处理机制、权益保障机制、利益协调机制、惩处机制等进行全方位的规定,才能真正体现信访制度存在的价值,也只有这样做才可以树立司法权威、强化司法裁判效力,才可以体现中国特色法治理念下深厚的人情色彩。

信访制度无非是在司法救济之外为信访人提供一次权利救济的机会,以保障信访人的合法权益。而这种制度设置的最终目的是为了使社会矛盾和纠纷能够得到及时化解,以维护国家的政治、经济、生活等诸多秩序。24因此,要对那些不规范但不影响秩序的上访人给予宽容,让涉诉信访成为其宣泄不满的途径,但也必须让上访人明白面对司法审判,上访不是唯一的也不是最后的救济方式。只有通过加强对当事人权利的保护来提高百姓对审判机关的信任,才能协调好官民矛盾,才是人民法院为构建社会主义和谐社会提供有力司法保障的终极目标。当司法独立和司法公正真正得到了制度保障,当法律的权威和尊严真正树立在人们心中,当民意表达和信息传递真正实现了畅通无阻,当人们能够及时释放自己的不满情绪,人们就会越来越少的采取信访的方式实现权利救济。通过司法途径解决纠纷将成为公民自觉而理性的选择,而这也正是一个法治社会必将呈现的美丽景象。25



1、褚俊杰,《论我国司法公开制度及其完善路径——以人民法院为视角》,载于《法制与社会》20142)下

2肖萍:《信访制度的价值及其实现》载于中国法学会行政法研究会主编的《行政管理体制改革的法律问题》第692页,中国政法大学出版社。

3张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,1页。

4李微:《涉诉信访:成因及解决》,中国法制出版社,第6页。

5 孙洪坤、蒋涛:《涉诉信访问题探析》载于《法制研究》 2008年第8期。

6 张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,35页。

7沈福俊:《中国行政救济程序论》,北京大学出版社,第103页。

8张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,162页。

9 张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,163页。

10孙洪坤、蒋涛:《涉诉信访问题探析》载于《法制研究》 2008年第8期。

11 宋军丽:《关于构建涉诉信访长效机制的探讨--由通化市两级法院处理涉诉信访问题引发的思考》

12张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,163页。

13李微:《涉诉信访:成因及解决》,中国法制出版社,第2页。

14张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,163页。

15康少君:《关于我国涉诉信访问题的思考》,载于《法制与社会》2009.1(中)。

16张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,138页。

17张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,124页。

18姜言文:《关于涉法涉诉信访问题的法律思考》。

19、严雪梅,秦波,杨隽《涉诉信访现状分析与法治路径选择———以成都市为例》

20、江西省高级人民法院课题组,《人民法院司法公信现状的实证研究》,载于《中国法学》2014年第2 

21、武飞,《涉诉信访与司法公正》记载于河南财经政法大学学报2013年第2 (总第 136 )

22张丽霞:《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》,法律出版社,154页。

23、陈娴灵,杨光琳,涉诉信访正当性之缺失及异化分》记载于《长白学刊2013 年第 4 期总第 172

24肖萍:《信访制度的价值及其实现》载于中国法学会行政法研究会主编的《行政管理体制改革的法律问题》第693页,中国政法大学出版社。

25 张敏、戴娟:《困惑与出路:转型期法院涉诉信访制度的理性探究》,载于《法律适用》2009年第6 期总279期。

第1页  共1页
关闭窗口