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我国民事公益诉讼范围研究

发布时间:2014-10-10 14:42:23


辽宁省沈阳市和平区人民法院    曹鸣

 

论文提要:

新《民事诉讼法》明确将公益诉讼纳入到司法保护的范围内,这是我国司法工作者、人民大众积极努力的成果。与传统诉讼相比,公益诉讼突破了要求起诉主体是“直接利害关系人”的限制,并使判决的效力具有辐射性,可以对未参加诉讼的、潜在的权利受侵害者产生既判力,旨在用最小的司法投入,最大限度的维护国家及社会的公共利益。

笔者认为,对公益诉讼范围的确定,有助于更好的将法律应用于实践解决纠纷。然而,草案中对于公益诉讼范围的规定过于狭窄,仅规定了环境污染、侵害消费者权益两类。我们姑且可以把草案当做是公益诉讼对国内法律环境的试探性接触,但是司法实践中,法院往往会由于各种原因不愿发挥主观能动性,突破现有法律的明文规定,因此草案中关于公益诉讼范围的规定是不足以很好的维护公共利益、实现立法目的的。现实生活中,除了上述两类案件外,经常发生的、涉及重大公益的、亟待司法予以保护的还包括国有资产流失、反垄断、知识产权滥用三类。所以,笔者建议将这五类案件共同纳入到公益诉讼的范围之中。诚然,司法的改革是个循序渐进的过程,绝非一蹴而就的,为防止滥诉现象的发生,将其余可能发生的、有重大影响的案件在这五大类之后用一个“等”字加以概括。这样,既为法律能够适应时代的发展、法官能够在一定程度上行使自由裁量权留出了空隙,又避免了在制度开展之初就列举的过分详尽从而浪费司法资源,有助于更好的维护国家、社会公益,更好的以人民为本、促进和谐。(全文共计6262字。)

 

以下正文:

新《民事诉讼法》第五十五条中首次引入了公益诉讼,规定如下:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。笔者认为,为使公益诉讼达到既保护公益的结果,又制约其发生滥诉的可能,就有必要对案件范围加以限定。法条中仅对污染环境、侵害众多消费者合法权益的公益案件进行了明文规定,虽能理解司法改革循序渐进的过程,但现实生活中频繁发生的,对国家社会造成重大损害的,亟待被纳入到公益诉讼范围加以保护的案件并不仅限于上述两类。

在界定我国民事公益诉讼案件范围之前,需要明确的是确立案件范围所需要考虑的因素包括哪些:

首先,我国社会主义的国家性质。我国社会主义的国家性质和以公有制为主体,多种所有制并存的所有制形式决定了我国应将对国有资产的保护作为重点纳入到公益诉讼的范围内,因其是我国进行社会主义建设的重要物质基础。

其次,应充分发挥司法的能动性,以便更好地维护国家及社会公共利益。应将涉及重大国计民生的案件类型纳入到公益诉讼范围之中,充分发挥司法的能动性,改变我国强行政、弱司法的局面,使司法成为保护人民权利、维护社会公益的最坚实的防线。

第三,应充分调动公民积极性,使其切实成为国家主人。公益诉讼的意义不在于解决个案,而在于形成一个全民参与、全民权利保障的良性互动。通过这个相互作用,促进人民权利意识、法律意识的提高,从而更好的知法、守法,更好的维护自身权利,维护国家和社会公共利益。

第四,避免涉及私权及行政领域。公益诉讼范围的确立应秉持“公益性原则”,以保护国家及社会公益为根本出发点,仅涉及民事主体间私益领域的案件不应纳入,因为我国的私权领域一直是实行当事人自治主义、不告不理的原则。若民事公益诉讼将这点突破,会削弱公民的权利意识和法制观念,使其面对权利受侵害时以为有所凭仗从而怠于行使自己权利,不利于调动其参与司法的积极性,从而影响我国社会主义法治国家的建设。至于行政领域,行政和民事在我国的司法框架中历来隶属于两个部分,因此不应在公益诉讼之中将其混同,可以通过修改《行政诉讼法》突破“具体行政行为的直接利害关系人”的规定来对行政机关行使权力侵害公益的行为予以救济。

综上,关于民事公益诉讼范围的规定,笔者建议应主要包括如下五大类。

一、国有资产流失类案件

国有资产是指归国家所有的资产,它是我国全体劳动人民所共有的财产,是我国经济社会发展的基础。在现实中,国有资产流失现象严重,并且已经出现了多种渠道多种形式同时发生的现象:首先,企业在破产中假破产真逃债导致国有资产流失。企业以逃避债务为目的申请破产,先瓜分抽逃企业所有资产而后再申请破产,从而使得银行出借的贷款无法收回,很多债权人被迫只能分到被蚕食后的很少的破产财产等等。其次,在企业股份制改造过程中导致国有资产流失,比如说,将国有资产低估或者不进行专业评估就低价入股,对有形资产诸如土地、房屋等按原始购入价格评估,不对其升值部分进行现价评估,对诸如专利、商标、信誉等具有增值潜力的无形资产,则几乎无视,以极低的价格评估甚至不予评估;再比如说,对于国家划拨的土地等不计价作为国家股,在红利分配时国家股、集体股和个人股同股不同价,不合理的利润分配造成国有资产流失。再次是国家工作人员或国企负责人利用职务之便贪污,非法占有、转移国有资产等[1]可惜的是, 对此现象我国未有完备的法律制度有效地对其进行规制。因此,需要通过司法审判追究违法侵害人的法律责任,从而有利于我国国有资产的保护,社会经济秩序的稳定及市场经济的良好运行。

二、环境污染类案件

人们物质水平的提高使其更加注重生活质量的追求,法制意识的提高更是使其在权利遭受侵犯时寄希望于司法来给予救助。但是由于环境公益诉讼制度的缺失,现实中屡屡出现人们对环境侵权提起诉讼可又起诉无门的现象。以康菲溢油案为例,其事故致使辽宁、天津、山东、河北等地养殖专业户损失严重,而这些养殖户对污染所提起的诉讼却被法院不予受理。最终是由行政部门出面调解结案,未使受损害群体有机会参与到对自身权益的维护中,充分暴露了我国环境保护法制方面的缺失。

获得环境诉讼的资格,是环境权由理论到实践、从纸上法律上升到现实法律的基本标志。提起环境诉讼是环境权受到非法侵犯时寻求保护的重要手段,特别是当行政机关不履行保护公民生存环境职责,甚至成为破坏公民生存环境的幕后推手时,若不能提起环境诉讼,将会使违法行为更加肆无忌惮。因此,有必要将针对环境的公益诉讼纳入到公益诉讼的范围之中,理由在于:首先,保护公民的环境权,从而保护其生存和发展权是各国法律发展的方向,如美国为保证公民可对环境公害提起诉讼而特意设立很多相关的环保条例。其次,我国现有的法律制度内,要求起诉主体必须是直接利害关系人,而由于环境问题所遭受的侵害往往是间接的和无形的,很难对是损害的直接利害关系人这点进行举证。第三,环境公益诉讼的目的不只在于其救济性,即对已遭受侵害的群体给予经济上的补偿,而更多的在于其预防性,防止其对人民的生存环境、健康生活造成不利影响。这些,都是环境公益诉讼才能为我们实现的。

因而应将环境公益诉讼纳入民事公益诉讼的范畴,使得对环境的保护可以诉诸司法,既可以使得企业因权威力量而更好的履行注意义务、停止侵害、排除损害;也可以对地方政府形成压力,使其不盲目注重GDP,更好的以人民为本;最重要的是,可以用司法体制稳定持久的对人民、国家、社会的利益进行保护。

三、消费者权益保护类案件

即消费者依法享有的权利及该权利受到侵害时消费者所能享受到的应得利益。消费者在进行衣食住行等诸多方面的生活消费过程中应享有安全与平等的权利,是消费者权益的核心内容。随着国家的发展和公民物质水平的提高,更扩展至电信、金融、医疗、旅游等领域。在市场竞争的机制下,商家为了追求利益的最大化,不断以牺牲消费者权益为代价,从而导致消费领域内频繁发生侵权乃至侵害事件,如三鹿奶粉事件,据统计,奶粉中的三聚氰胺超标导致泌尿系统出现异常的患儿多达29.4万人,住院患儿51900人,重症患儿154例,这不得不说是我国奶制品事业的耻辱。回到事件本身,其受害者范围大,人数多而分散,若按照我国传统的诉讼模式有以下缺陷:首先,相对于企业组织,消费者对诉讼过程相对乏力,因而面对权利受侵害时不敢寻求救济,往往自认倒霉,放弃索赔;或者因人单力薄易于被侵权主体以一点好处各个击破,无法达到维护众多消费者权益的目的。其次,原告即使走上起诉之路,由于判决的约束力仅局限于诉讼当事人之间,造成民事判决结果的局限性,对诉讼当事人个体利益的保护无法惠及远离司法救济的相似的当事人群体,在增加了社会法律成本的同时,影响了诉讼事实本应该产生的社会效益。再次,我国的确出现过消费者权益保护公益诉讼,但往往因诉讼主体与案件无直接利害关系而被法院不予受理或驳回起诉。立法的滞后使得该诉讼无法可依,屡屡被拒之法院门外。以王海打假事件为例,对其打假的做法,各方看法不一:有人认为他是借着双倍赔偿制度骗钱,而有人认为他是为维护广大受假货欺骗的消费者。对此,笔者认为,在现有的制度框架内,只有直接利害关系人才有起诉资格,即使他是真心热衷公益,若不先行购买假货,成为切实的消费者,他就不具备打假的资格,为了打击不法侵害者,也许为了双倍赔偿,其先买后告的行为不得不说是传统诉讼制度下的无奈选择,其事件带来的社会意义和引发人们对体制的思考,才是最为重要的。

有人用“执着的原告、热闹的媒体、稳如泰山的被告、无动于衷的法院”[2]来形容当前公益案件的景象。因而,在消费者权益保护领域构建公益诉讼制度迫在眉睫。这样,既扩大了提起诉讼的主体范围,使有能力、有志愿与侵害消费者权益的大企业抗争的团体、组织甚至是个人有起诉资格,使诉讼成为保护消费者权益的重要途径;又可以使其既判力辐射到权益受到侵害,却未参与诉讼的其他众多消费者,弥补他们受到的损害。可以说,将消费者权益保护纳入到公益诉讼范围中,既有利于督促企业商家的诚信服务,又能为消费者创造良好的消费环境,从而较好地维护消费者权益。

四、反垄断类案件

我国市场经济的发展带来了市场竞争的加剧,行业垄断随之产生。垄断的危害包括阻碍公平竞争、侵害消费者权益、限制产业技术进步,从而导致经济停滞不前。纵观垄断行为的表现,主要有两种:一是由竞争中优胜劣汰机制产生的资金技术规模处于支配地位的大企业造成的经济性垄断。典型如曾经的美国微软,其利用经济实力捆绑销售、歧视定价,操控着市场的公平竞争和消费者的自主选择。二是由行政权力扶植从而产生的行政性垄断,这点在我国的经济领域现象突出,也是我国垄断行为的主要表现形式。一方面表现在某些国家经济部门运用手中权力而设置行政性质的公司,这些公司在主管经济部门的支持下又形成了以自律为名,实则变相阻碍自由竞争的所谓行业协会组织,这些行业组织形成价格同盟,限制了会员间的正当竞争,同时又利用其地位排除非会员的参与。比如说,民航总局规定的淡季打折机票不退不换,高峰时期严禁机票打折;移动电信行业规定的通话不足一分钟按一分钟来计费等等。另一方面是由于我国公有制为主体的所有制形式及长期计划经济的历史,使得一些与国计民生至关重要的行业如电力、通讯、粮油、交通运输等领域高度国有化,其国字头的地位使其经济效益有保障,无需面临竞争压力从而滋生了服务的低效率、差态度和高收费。其利用优势垄断地位侵害消费者的主要表现包括:行业定价不合理、服务质量无判断标准、争议处理不积极、服务事项不明确、赔偿数额不合理等,而有关部门对此类部门怠于监管甚至是不敢去监管,严重侵害了公平竞争、优胜劣汰的市场机制,阻碍了资源的合理配置,从而危害了我国经济的发展。基于上述原因,将反垄断案件纳入我国公益诉讼范围是极其必要的,靠司法体制的力量营造一个公平的市场环境,从而保障公民、法人的合法权益及我国经济的健康运行。

五、知识产权滥用类案件

知识产权的独创性与公共属性天然存在冲突,创造者的专有利益与社会大众的合法需求间应有一个平衡点[3],这也就是设立知识产权制度的意义之所在,即保证权利人对知识产权的处分不危及公共利益,不超出其应遵循的正当界限,即要防止知识产权滥用的发生,否则将造成对公众利益的损害。

纵观现实中出现的知识产权滥用现象主要有如下几种[4]:首先,过高定价。是指企业因市场支配地位而获得的在正常竞争条件下不会获得的大大超过公平标准的价格,如罗氏公司高价出卖禽流感特效药物达菲。第二,价格歧视。指企业针对不同客户实行价格上的差别待遇,且该待遇与成本无关。如微软windows98在美国标价100美元,免费赠送office测试版软件;而在中国,售价1980元人民币且office测试版软件卖200元。第三。掠夺性定价。即大企业为排挤竞争对手利用经济优势低价倾销。第四,搭售行为。将产品捆绑销售导致顾客为购买所需要的产品必须要附带的购买与之配套的其他产品。第五,限制合理使用。为巩固自身垄断地位,对自身技术形成市场壁垒,阻碍竞争对手合理使用。比如说文中所引用的飞利浦DVD专利案,诸如此类的大公司大财团在我国高新技术领域申请大量专利,形成技术壁垒。随着技术专利化、专利标准化的进程,强化其贸易壁垒,从而降低我国企业的国际竞争力,从而捍卫其垄断地位,最终危及我国相关产业及消费大众,鉴于上述滥用知识产权现象的发生,将知识产权滥用纳入我国公益诉讼的案件范围是至关重要的。

六、其他涉及公共利益的案件

新《民事诉讼法》中所谓“等危害社会公共利益行为”中的“等”字,实则既为随着社会的日益发展,出现新的涉及重大公私益间亟待解决的冲突问题留下了立法空隙,同时也为现阶段法官行使自由裁量权以解决公益纠纷埋下了伏笔。

比如说,除了上述笔者所提的五类案件外,较为常见的有涉及劳动者权利保护、弱势群体保护、公民基本权利保护等。在劳动者权利保护方面,涉及侵害劳动者公共权益的情况包括有:第一,向劳动者支付低于最低工资标准的工资,甚至是拖欠或拒付工资,比较典型的是拖欠农民工工资,使得辛苦在外工作了一年的农民工甚至连过年回家的路费都凑不上。第二,为劳动者提供存在重大安全隐患的劳动条件和设备,经常因此滋生重大安全事故,甚至导致劳动者的生命健康权受损。第三,强行加班加点,违反《劳动法》关于工作时间的规定,某企业过劳死现象的发生就是超时工作造成的严重后果。第四,不按时、拖欠甚至拒绝为劳动者缴纳社会保险,导致相当多数劳动者享受失业、养老等保险的权益被剥夺,使得劳动者贫困无所倚,老而无所依。

弱势群体保护方面,比较常见的有就业歧视。尽管我国《就业促进法》明文规定不得因种族、性别、宗教、民族等因素而对就业者存在不对等的歧视,可现实生活中此类现象还是数见不鲜。比如说某银行在招聘柜员时要求女性身高达到160厘米,男性170厘米,可是按照可以胜任工作的标准此规定是没有意义的,无形中在就业者中形成了身高方面的歧视。再比如说今年十大公益诉讼案例中关于公务员系统拒录色盲案,综合排名第一的考生因红绿色盲被所报考单位拒之门外,而其红绿色盲症对今后的工作是没有不良影响的,其所报考单位的职位要求之中也未对此病加以禁止,该单位此举就违反了就业方面的平等权。再说本文中所列举的关于深航拒载残疾人的案子,也构成了对残疾人等弱势群体平等权的侵犯。

关于公民基本权益保护方面,比如涉及对平等权、人格尊严权、休息权等的侵犯,当然很大程度上对这些基本权利的侵犯会和关于环境保护、弱势群体保护、劳动者权益保护等领域涉及的侵权相竞合。比如文中所列举的杨寒秋诉噪声污染案,噪声污染既属于环保领域,此外因噪声的长期滋扰,严重影响居民的工作休息睡眠,又涉及了对健康权、休息权等基本权利的侵犯。

由于上述领域的问题存在,使得基层劳动者生活无保障,生存情况堪忧,弱势群体社会归属感较差。加之其涉及范围广大、人数众多的群体,并且潜在的受害者也很广泛,对社会稳定发展的影响较大。再者这些群体由于知识、经济上的不对等,面对于大企业间实力的差距,并碍于传统民事诉讼法中关于起诉者应为直接利害关系人的规定,实在很难由权利受侵害的个人提起维权的私益诉讼。所以笔者建议必要时,在此类领域由国家机关、社会团体或者有知识有能力又热心公益的个人提起公益诉讼,以促进社会公平,保护权利受侵害群体的利益。

当然,我国公益诉讼范围的确定不是一蹴而就的,笔者认为现阶段除了上述五类案件应明文纳入公益诉讼范围外,其余仅建议纳入到可能受到公益司法救济的范围内,要视具体情况而定,以防止发生滥诉及诉累的可能。所谓滥诉是指一些别有用心之人故意制造恶意诉讼以达到不法目的;所谓诉累是指将过多案件纳入司法解决而导致司法资源不足。笔者建议案件受理前,由法官对案件情况先进行一个初步的判定,若此案件是为私益而诉而非公益或易于用诉讼外的程序解决,比如说限期令行政机关纠错整改,这样就不必动用司法资源。这一判定过程需要法官行使自由裁量权,既包含对立法意图的正确把握,也要注重公私利益间的判断衡量。总之法官应秉持以人为本,以公益为本的原则,使司法成为保障人权、保护社会公益的最坚实的防线。

 

参考文献

1.韩志红、阮大强著:《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》,法律出版社,1999年版。

2.梁民超:《民事公益诉讼模式选择》,载《法学》20076期。

3.(美)E.博登海默著,邓正来译:《法理学、法律哲学与法律方法,中国政法大学出版社,2004年版。

4.王先林:《跨国公司知识产权滥用行为的表现与法律规则》,《安徽科技》20053期。

 

 



[1] 韩志红、阮大强著:《新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践》,北京:法律出版社,1999年版,第134页。

[2] 梁民超:《民事公益诉讼模式选择》,载《法学》20076期。

[3](美)E.博登海默著,邓正来译:《法理学、法律哲学与法律方法》,北京:中国政法大学出版社,2004年版,第296页。

[4] 王先林:《跨国公司知识产权滥用行为的表现与法律规则》,载《安徽科技》20053期。

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