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深化人民陪审员制度改革问题研究

发布时间:2014-10-10 14:48:14


辽宁省沈阳市和平区人民法院  刘敏慧

论文提要:

按照最高人民法院人民陪审工作电视电话会议要求和最高人民法院周强院长法院工作报告精神,深化司法体制改革,健全人民陪审员制度,启动人民陪审员“倍增计划”,确立2014底人民陪审员数量翻一番的基本目标,为此各基层人民法院人民陪审员人数多在百人以上(我院177人),这样一支庞大的人民陪审员队伍,贯彻落实人民陪审员制度,科学规范人民陪审工作管理运行机制,大力推进人民陪审工作,是人民法院一项具有重大政治意义的全局性工作。改革完善人民陪审员制度,就要深化人民陪审制度改革问题研究,正确认识人民陪审员制度在我国司法实践中的功能作用,分析查找人民陪审员制度在立法和实践中的瑕疵问题,研究制定人民陪审员制度在管理运行中的机制措施,切实发挥人民陪审员制度作用,全面提升人民法院各项工作。(全文共7017字。)

 

以下正文:

深化司法体制改革,健全人民陪审员制度,大力推进人民陪审工作,是人民法院一项具有重大政治意义的全局性工作。改革完善人民陪审员制度,专家、学者、法官和人民陪审员观点碰撞激烈,亟需深化人民陪审员制度改革问题研究。本文仅围绕全国人大常委会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》和最高人民法院相继出台的关于人民陪审员制度的规定要求(下称《决定》、《规定》),通过人民陪审员制度的功能作用,分析人民陪审员制度在立法和实践中的瑕疵问题,阐述规范完善人民陪审员制度的改革措施,结合司法体制改革和陪审工作实际,提出粗浅认识和建议,有望对陪审工作实际有所帮助,也借此机会与同仁磋商学习。

 一、人民陪审员制度在司法实践中的功能作用

人民陪审员制度,是我国一项重要的司法制度,在人民法院组织法和三大诉讼法中都有明文规定。人民陪审员制度深刻影响中国的司法走向,是公民直接参与和管理国家事务,健全社会主义政治制度的直接形式,是党的群众路线在人民司法工作中的具体要求,是新时期人民法院工作的重要组成部分。实现司法民主。人民陪审员是来自社会各界的最普通公民,联系群众,熟悉群众,代表群众,具有通达民情,反应民意,凝聚民智,解决民争的独特优势,让普通公民协助司法、见证司法、参与司法、宣传司法,有利于人民法院审判案件密切联系群众,保障人民群众对人民法院审判工作的知情权、参与权、表达权、监督权,实现司法民主。保证司法公正。人民陪审员参与案件审理,能够从普通群众的角度、熟悉易懂的语言、简单直接的方式、善良淳朴的道德规范、不同行业的职业背景、透明公开的开庭审判达到与法官职业思维与工作方法的互补,架起人民法院与人民群众沟通桥梁,查清案件事实,正确适用法律,保证司法公正。增强司法权威。人民陪审员数量的递增,使越来越多的普通群众参与人民法院审判工作,庄严肃穆的法庭、神圣无比的国徽、严密细致的裁判、都能让民群众感受到法律的神圣与庄严,有利于普通群众了解人民法院工作,消除社会对人民法院工作的不良误解,实现法律效果和社会效果的统一,增强司法权威。促进司法监督。人民陪审员参与案件审理与审判员具有同等的权利、同样的纪律。对审判程序是否合法,开庭是否守时,是否存在违法违纪问题,参审案件是否合议等进行监督测评。实现人民陪审员对人民法院工作全程、全员、全方位的司法监督。提升司法公信。人民法院审判运行机制改革、审判流程公开、裁判文书上网、执行进度公布,民主监督拓展使人民法院工作逐步实现阳光司法,人民陪审员参与人民法院各项工作,在接触沟通中宣传、渗透司法理念,提升司法公信。

二、人民陪审员制度在立法和实践中的瑕疵问题

    近日,参加新任人民陪审员培训,恰遇各法院陪审工作负责人,遂再议人民陪审员制度在立法和实践中的瑕疵问题,颇感深刻。重视程度、管理模式岑差不齐。最高人民法院《关于人民陪审员管理办法(试行)》对人民陪审员的管理、使用、考核作了明确规定,法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作,人民陪审员参加审判活动的日常管理工作由人民法院根据实际情况具体确定管理部门。实践中,各法院对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作机构设立不统一,有的法院设立人民陪审员管理办公室(下称陪审办),派专人负责人民陪审员的日常管理工作;有的法院在政治处下设陪审办,陪审办主任兼管政治处其他工作,还有的法院根本没有设立陪审办,只在政治处或办公室派一名工作人员分管陪审工作。对人民陪审员使用调度方式五花八门,有的由陪审办统一安排,有的将人民陪审员分派到各业务庭,由各业务庭室负责,还有的将人民陪审员名单电话号码上墙,由审判员与人民陪审员直接联系。出庭考勤不严、补助标准各异,有的按出勤天数补助,有的按参审案件数补助,还有的按月定额补助,补助幅度相差悬殊。管理模式混乱直接导致人民陪审员制度无法真正落实,监督管理存在真空。常年驻庭、随机抽取形同虚设。《决定》、《规定》明确规定由人民陪审员参加案件审理的,应当在人民陪审员中随机抽取。实践中有的人民陪审员常年驻庭,不仅参加案件审理还承担法院其他工作,人民陪审员服装与法院工作人员制服相差不大,当事人难以区分,很容易让当事人产生误解,形成事实上的编外法官,明显与《决定》、《规定》要求不符。履职比例监督作用失调弱化。人民陪审员是应法院要求到法院参加庭审的,实际工作中,有的法官倾向挑选有陪审经验或与自己关系较好的陪审员,造成人民陪审员工作任务不均衡,履职比例失调。同时也削弱了人民陪审员对法官监督制约作用,人民陪审员的代表性和监督功能失去应有的意义。陪而不审、合而不议现象严重。人民陪审员参审案件,有相当一部分坐在审判台上一言不发,庭审过程全由审判长掌控进行,人民陪审员只起陪衬角色,没有从实质上去审,陪而不审。在案件合议时,虽然法律赋予人民陪审员与法官有平等的表决权,但由于对案件只陪不审,案件事实、法律适用吃不准,拿不透;法律专业素质不高,也使得人民陪审员在表决时提不出自己的观点意见;也有的人民陪审员认为案件对错与自己没有任何关系,缺乏责任追究,害怕与审判员意见不一致,得罪审判员,影响以后开庭次数,所以合议时只是睁只眼闭只眼不发表意见。对于当庭不能合议的案件,有的审判员电话征求人民陪审员意见,有的审判员干脆是其个人意见,合议笔录他人代签,多数人民陪审员连自己参审案件裁判结果是什么都不知道,参审案件陪审功能难以实现。参审案件陪而不审、审而不合、合而不议,议而不签现象严重,且很难掌控和管理。陪审功能一落到底,陪审制度毫无意义。选任把关,退出机制混乱难控。《决定》、《规定》要求在选任人民陪审员工作中注重兼顾社会各阶层人员比例,体现人民陪审员来源的广泛性和代表性。实际选任中,推荐产出的人民陪审员多是些单位部门领导、主要工作负责人,其本职工作任务繁重,很难抽时间到法院参加庭审,平时通知开庭不是开会就是学习,真正能到法院开庭的人民陪审员为数不多。自荐产出的人民陪审员有的把领取陪审补助作为职业需求,千方百计走关系找领导要求常年驻庭或在法院从事其他工作。有的看重法院人民陪审员的荣誉称号积极参选,选任后却不能参加庭审工作,就连参加培训也要请假缺席,费尽全力一年只能参加一两次庭审,陪审工作随意散漫,浪费人力物力资源。选任后人民陪审员任期五年,五年后能否连任,《决定》、《规定》没有明确规定,实际选任工作中,有相当一部分人民陪审员连任两届或三届,在法院联系工作十年以上,与法官律师关系面熟情密,人民陪审员的广泛性已成表面现象,公正审判受到影响,有悖《决定》、《规定》选任初衷。退出机制设定笼统、繁琐。职业或岗位发生变动、身体健康出现问题、出国探亲学习、三年时间内无正当理由拒绝陪审案件超过三次等,应建议人大免去陪审员职务,但实际操作太难,人民陪审员不是法院正式在编工作人员,是否推脱参审没有制约机制,你不来他来,对法院工作没有太大影响,还要党组研究后报人大免除,抄作程序复杂。《决定》和《规定》设定本条只是规定要求,无法真正履行。案件范围、陪审数量界定模糊。《决定》规定,除适用简易程序审理和法律另有规定的案件,人民法院审理的社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭。刑事案件被告人、民事案件原告被告、行政案件原告,也可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。《决定》的这些规定不具备可操作性。社会影响较大缺少严格的界定和明确的衡量标准,实践中不好掌握。关于当事人申请的规定也含糊不清,这是一种即可以要求也可以放弃的权利,实践中没有相关的诉讼程序加以保护。开庭通知中如果没有告知当事人可以申请人民陪审员参加庭审,很多当事人实际上根本不知道还有申请人民陪审员参加审理的权利。现行做法哪些案件应由人民陪审员参与审理,完全由法官自行决定,法官随意性较大。《决定》《规定》对陪审率没有规定要求,各法院工作业绩考评规定比例不一,有的法院要求陪审率达到85%,有的法院要求90%,还有的法院要求100%。有的法官怕麻烦、怕监督、怕干扰不愿请人民陪审员参加,有的法官流于形式,成为摆设,更有的法官为了完成陪审工作指标,合议庭挂上人民陪审员名字,实际开庭自己完成,影响案件质量,监督制约作用弱化。 

人民陪审员制度之所以存在以上诸多问题,既受客观因素制约也存在主观方面误区。从立法角度看,制度本身过于简单、笼统,操作有弹性。审判实践中,对制度认识表浅,制度执行不严肃,党的领导、人民当家作主和依法治国的相互关系处理不到位,亟待加强人民陪审员制度研究,加强队伍管理,提升履职能力。

三、人民陪审员制度在落实完善中的改革措施

实现人民陪审员制度的功能作用,解决陪审工作的突出问题,就要在制度的落实和完善上分析研究,提出对策,改革创新,健全陪审制度,推进陪审工作。

(一)高度重视,加大陪审工作建设力度。党组重视加大陪审工作建设力度是落实完善人民陪审员制度的关键。组织建设,设立独立专门机构,成立人民陪审员管理办公室(下称陪审办),陪审办主任并列其他庭室正职领导职务,协调平衡各庭室之间的工作关系。派专人负责人民陪审员日常管理事务。人民陪审员使用、管理、培训、考核统一由陪审办负责。制度建设,在《决定》、《规定》和上级法院要求的基础上,制定《人民陪审员管理考核办法》、《人民陪审员工作管理实施细则》,建立陪审工作反馈机制,陪审率纳入人民法院工作业绩考评指标,设定人民陪审员与合议庭之间庭审情况监督测评制度,作为人民陪审员、合议庭及审判员年终评优评先的考评依据。环境建设,陪审工作不定时、不定位、人员多、流动性大,要为人民陪审员调整出休息室、阅览室、更衣室,配置必要办公桌椅、档案柜、衣柜、饮水机,增订专业理论书籍,按地区统一标准发放陪审补助,为人民陪审员履职创造良好的工作环境。思想建设,搭建人民法院与人民陪审员之间沟通交流平台,定期组织召开陪审工作专题会议,在人民法院内部刊物设立陪审园地,邀请人民陪审员参加人民法院内部活动,拉近法官与人民陪审员之间距离,增强人民陪审员的认同感和归属感,最大限度调动人民陪审员工作积极性。队伍建设,倍增计划实施后,各法院人民陪审员人数多在百人以上,这样一支庞大的人民陪审员队伍,队伍建设至关重要。依托党建,发挥党建优势,将党建工作与陪审工作有机结合,增强陪审工作整体合力。评树模范典型,发挥骨干作用,陪审工作一年一总结,一年一表彰。整个人民陪审员队伍充满积极向上的正能量。

(二)严格选任,确保陪审工作结构合理。严格选任确保陪审工作结构合理是落实完善人民陪审员制度的前提条件。选任人民陪审员应在选任一个月前向社会发布公告,公告选任人民陪审员名额、选任条件、申请推荐期限、选任程序、报名时间等相关事项,把选任人民陪审员的宣传工作做到街道、社区,工地、小区,力求家喻户晓,扩大影响,吸引更多素质高、热心陪审工作的人员加入到人民陪审员队伍中来。综合考虑辖区地域、人口分布,收案数量、案源分布、行业特点以及以往陪审工作需要等情况,合理确定人员结构,保证基层群众所占比例高于应选任人民陪审员人数三分之二以上。兼顾党政机关干部,社区工作人员,劳动仲裁、医疗纠纷、物业纠纷及教育机构的专家,均衡在职人员与退休人员、无业人员的比例,参考人大代表、政协委员、民主人士、少数民族等多方面的因素,考察本职工作与陪审工作是否冲突,选任后能否履行陪审职责,完成陪审工作。按照《法官法》和最高人民法院有关法官任职回避的相关规定,严格资格审查,综合考量确定人选。

(三)科学规范,完善陪审工作运行机制。科学规范陪审工作运行机制是落实完善人民陪审员制度的基础。完善随机抽取机制。按照《决定》、《规定》要求,人民陪审员参审案件应采取随机抽取的方式确定。实践中各法院做法不一。改革完善随机抽取机制,就要制订严密规范、科学灵活的排案机制,多种形式并存,合理安排开庭。保证人民陪审员在有限的时间内完成一定的陪审工作,力争参审次数公开透明、公平合理,促使人民陪审员均衡参审。滚动排庭,将人民陪审员名单输入电脑,在滚动的名单中确定人民陪审员开庭,实现电脑微机化管理。按序排庭,将人民陪审员按照姓氏笔划或拼音循序排序,按照排序循序安排开庭,联系不上或不能参加开庭的人民陪审员进行第二轮排庭。分类排庭,目前涉及人民陪审员的庭审归纳起来有一次庭、二次庭、应急庭、撤销庭、串案庭、专业庭等多种情形,将人民陪审员按照地域分布、行业背景、专业特长进行分类列表,根据不同情况安排开庭。按质排庭,按照案件性质,将人民陪审员分为刑事案件组和民事案件组,充分发挥人民陪审员所掌握的法律知识的应用。二次排庭,二次庭原则上由同一人民陪审员参加庭审,特殊情况需与合议庭协商后另行安排。规范陪审工作流程。审判庭应在案件开庭前三日就所需人民陪审员人数、开庭时间、地点、案号、案件性质、合议庭成员、联系电话等事项,填写《人民陪审员参加庭审申请(通知)书》,连同案件起诉状副本一并送交陪审办,陪审办根据申请(通知)书要求确定人民陪审员。人民陪审员接到开庭通知后,提前阅读起诉状或与审判员联系查阅案卷,做到开庭前知晓案情。陪审办就人民陪审员参加庭审活动期间履职情况制作《人民陪审员参审工作考核表》、《人民陪审员参审工作登记表》,《考核表》涵盖法庭纪律、司法礼仪、道德规范以及参审能力等内容,由合议庭对人民陪审员进行考评;《登记表》包含参审案件相关信息、简要案情、评议意见、本人所做主要工作等,由人民陪审员自行填写。庭审结束后,人民陪审员将已经填写完整的《考核表》、《登记表》交回陪审办,陪审办登记后存入人民陪审员个人档案,作为人民陪审员工作记录和考核依据。细化陪审案件合议规则。人民陪审员在案件评议过程中自主、独立发表意见,人民陪审员的意见写入评议笔录并在评议笔录上签字。但对不能当庭评议或签字的案件,陪审办登记备案后以销号递减的形式确定是否评议。陪审办、审判庭、审判质量管理办公室横向联动,相互监督,控制和杜绝饱受诟病的陪而不审,审而不合,合而不议,议而不签的瑕疵案件发生。设立应急庭和撤销庭登记制度。应急庭多发生在案件调解不成需开庭审理、独任程序转普通程序、审判庭忘记通知人民陪审员参加庭审等情形。撤销庭多发生在诉讼当事人未按审判庭要求到庭,也有审判庭将案件撤消后,未及时通知人民陪审员,导致人民陪审员到庭后不能参加庭审的情形。设立应急庭和撤销庭登记制度,主要掌握应急庭和撤销庭的发生原因、申请、撤销时间,一方面掌握情况向院里反馈相关信息,一方面防止因工作疏忽等审判作风原因使人民法院审判工作通过人民陪审员造成负面影响。确保人民陪审员制度监督制约功能贯彻落实。落实档案管理考核制度。为人民陪审员设立考核档案,对人民陪审员工作实绩、工作态度、审判纪律、审判作风、党风廉政建设等进行量化考核,对不能履行职责的及时调整,劝退或建议人大依法免去人民陪审员职务。

(四)抓实培训,提升陪审工作履职能力。提升人民陪审员综合素质能力是落实完善人民陪审员制度的的基本要求。自学培训,定期为人民陪审员提供专业法律法规书籍,鼓励人民陪审员自学学习。岗前培训,对新任人民陪审员主要通过庭审观摩和集中授课、案例教学、模拟演示、以老带新方式,对庭前准备的艺术技巧、法律法规理解与适用有进一步了解和掌握,尽快适应角色,胜任陪审工作。任职培训,任职期间审判业务培训主要通过集中学习、分散传授定期邀请业务庭理论功底较深的审判员就案讲法,对审判务实中普遍存在的问题分期分批开展业务研讨,案例分析,以会代训,提升履职能力。专项培训,针对审判方式改革,法律法规出新,案件评查、公开示范庭等活动,转换培训思路,拓宽培训内容,创新培训方式,有针对性开展不同时期不同要求的专业培训,一案一议一学一提高,提升实战能力。 

(五)改革创新,拓宽陪审工作职能延伸。拓宽陪审工作职能是新形势下人民法院改革创新工作的需要。积极配合司法改革,将能够参加人民法院工作的人民陪审员通过报名、筛选、分组、培训后以轮换方式分派到各业务庭,在不影响参审案件的前提下,探索人民陪审员参与立案、送达、执行、调解、信访听证、判后答疑、普法宣传等工作,拓宽陪审工作职能,实现人民陪审员工作效率最大化,促进人民法院各项工作。送达,送达是人民法院一项重点难点工作,对需要到住所地送达的案件,无论地域、人员、态度,人民陪审员较一些年轻书记员都有绝对优势,人民陪审员通过社区、物业、街坊邻居等关系能够较好的协助书记员完成送达工作。调解,在人民陪审员构成中,有相当一部分人民陪审员是社区干事、司法调解员,发挥基层基础优势,让这些人民陪审员参与诉前调解,通过视频网络,对一些简单易调案件与诉讼调解中心法官对接,调解成功、符合法律规定的直接予以确认。分派到各业务庭的人民陪审员,对审查立案、预立案和进入审判程序的案件,与审判员一道全程独立进行案件调解。将调解工作做到诉前、立案、诉讼各个环节,突出调解工作亮点,提升调解率。普法宣传,人民陪审员参与审判活动,了解人民法院工作,是人民法院普法工作宣传载体。鼓励人民陪审员踊跃投稿,通过陪审经历、典型案例宣传人民法院工作,树立人民法院形象。人民陪审员的报道在各大媒体大量发表,为人民法院法制宣传工作起到积极助推作用。

深化人民陪审员制度研究,改革完善人民陪审员制度,发挥人民陪审员制度作用是一个大课题!

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