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论建立与行政区划适当分离的行政司法管辖制度研究

发布时间:2014-10-10 15:03:07


辽宁省沈阳市辽中县人民法院       邱震平

论文提要:

20131112中共十八届三中全会全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》决定提出,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。建国以来,我国的司法管辖制度与行政区划紧密相连,人民法院在管理上受制于地方政府,比如各级人民法院的人事任免、工作报告、财政经费等均由地方管控,司法活动易受到地方因素的影响,使得司法作为维护社会公平正义,维护国家法制统一的捍卫者,往往处境尴尬,难以发挥应有的功能和效果。公正是人民法院工作的生命和灵魂,效率是司法公信的重要标志和表现,效果是司法工作获得社会认同的重要标准。建立与行政区划造当分离的司法管辖制度有利于司法的公正、效率并会获得良好的社会效果与法律效果。行政审判,俗称“民告官”,其作为三大诉讼之一,是人民法院审判工作的重要组成部分,是宪法和法律赋予人民法院的神圣职责。人民法院行政审判工作的发展历史,行政审判工作面临的现状,行政审判工作的未来发展等问题与我国社会转型期经济社会发展有着紧密的联系,人民法院树立公正形象是通过个案来实现的,行政案件的审理涉及到公权利机关和人民群众之间的关系,目前,各地各级人民法院按照最高人民法院《关于行政诉讼管辖问题的规定》试行行政案件提级管辖、交叉管辖、适度的集中管辖,行政审判管辖与行政区划适当分离,未来设立初级行政人民法院、中级行政法院、高级行政法院无疑是改革司法管理体制的一项重要举措。(全文共5811字)

 

以下正文:

行政区划简单说就是各级地方人民政府管辖的土地区域,司法管辖是人民法院能够行使审判权的地域范围。建国以来我国的行政区可划分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县;自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民自治地方,国家在必要的时候主设立特别行政区。全国共有34个省级行政区、345个地及行政区划单位、2856个县行政区划单位、41658个乡级行政区划单位。建国以来我国的司法管辖制度与行政区划紧相连,在区、县、自治县、地级市级行政区划单位设基层人民法院,部分乡、镇设基层人民法院的派出法庭;市级行政区划单位设中级人民法院,省级行政区划单位设高级人民法院,全国设最高人民法院。人民法院在设置上同行政区划完全同步,其经费来源完全受行政领导控制。法官的进出除受制于地方党委组织部门外,还受制于政府人事部门。因此,涉及地方财政收入、政治稳定的经济纠纷案、行政诉讼案和地方行政首长对案件的判决及执行拥有实际的影响力和决定权。地方和部门保护的存在表明,任何纠纷事实上都由强大的行政力量加以解决同时又披以司法的外在形式。

司法独立,作为现代司法的一项基本原则,是由西方资产阶级三权分立学说派生出来的。资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠认为如果司法权不与立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权与立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官将握有压迫者的力量。[1]孟德斯鸠的立法、行政、司法三权分立的国家学说奠定了司法独立原则的理论基础。司法独立原则之所以被世界绝大多数国家所接受,奉为一项基本的宪法原则,是因为这项原则经过实践检验,被证明是防止权力滥用、保证宪政体制长治久安的重要支柱。司法独立的核心内容即审判独立。为此,许多国家在三权分立的基础上又明确规定了司法独立。并按照司法独立的原则进一步规定,法官独立,只服从法律。审判独立原则的确立,为审判权的公正性和权威性进而为诉讼公正的实现提供了诉讼制度上的保障,并由此成为世界各国普遍奉行的诉讼原则。
   
20131112中共十八届三中全会全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》决定提出,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。目前,各地各级人民法院按照最高人民法院《关于行政诉讼管辖问题的规定》试行行政案件提级管辖、交叉管辖、适度的集中管辖,行政审判管辖与行政区划适当分离,未来设立初级行政人民法院,中级行政人民法院,高级行政人民法院,无疑是改革司法管理体制的一项重要举措。

公正是人民法院工作的生命和灵魂,效率是司法公信的重要标志和表现,效果是司法工作获得社会认同的重要标准。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度有利于司法的公正、效率并会获得良好的社会效果与法律效果。行政审判作为三大诉讼之一,是人民法院审判工作的重要组成部分,是宪法和法律赋予人民法院的神圣职责。目前,各地各级人民法院按照最高人民法院《关于行政诉讼管辖问题的规定》试行行政案件提级管辖、交叉管辖、适度的集中管辖,行政审判管辖与行政区划适当分离,未来在省以下设两级行政法院无疑是改革司法管理体制的一项重要举措。

一、我国人民法院行政审判工作的发展历史

1949929公布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定,人民和人民团体有权向人民监察机关或者人民司法机关控告任何国家机关或任何公务人员的违法失职行为.这一规定十分明确地为我国建立行政诉讼制度奠定了基础,为行政诉讼制度的创立提供了宪法性依据。1954年《宪法》第97条规定,公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。这一规定也包含了对行政诉讼制度的确认。当时,一些单行性的文件对行政诉讼作过一些规定。

198944,第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》,标志着我国行政诉讼制度的正式建立。成为我国法制建设的重要里程碑。这是新中国第一部行政诉讼法典。从此,我国各级人民法院相继设立行政审判庭,开展行政审判工作,审判领域不断拓宽,案件类型不断增加,司法能力不断增强.行政审判工作在国家经济社会生活中发挥了越来越重要的作用。人民法院通过依法受理和审理这些行政案件,为人民群众以合法、理性的方式表达利益诉求提供救济渠道,大大减少了因行政争议救济渠道不畅、当事人到处上访甚至围攻冲击党政机关的现象。

随着改革开放的不断深入,我国正处于经济和社会变革时期,各种社会矛盾和利益冲突凸显,涉及行政权力与公民权利的矛盾和争议,相当一部分反映到行政诉讼中来。特别是涉及城市房屋拆迁、农村土地征收、农民负担、企业重组改制、劳动和社会保障、资源环保、计划生育等引发的行政争议,有些矛盾尖锐、情况复杂,事关人民群众切身利益,社会影响大的案件,由财产权和人身权派生或紧密相关的社会保障权,受教育权,自治权等通过司法救济,行政审判等工作实现了妥善的疏导和协调。实终将实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,作为行政审判工作的根本出发点和落脚点。通过依法受理和审理关系人民群众切身利益的行政案件,以积极的态度救济民权,以优质的服务减轻民负,以快捷的审理解除民忧。以公正的裁判保障民利,以有力的执行实现民愿,采取一切可能的方式和有效措施,妥善化解了一大批行政争议,防止和避免了一些矛盾激化和转化,较好地体现了为人民司法的社会主义法治理念,为维护社会和谐稳定做出了重要贡献。

二、我国各级人民法院行政审判工作面临的现状

全国行政案件百分之八十集中在基层法院,基层法院面临经费困难,物质保障不力的局面,行政法官老龄老、人员断层、年青法官流失严重等问题,一此地区尤其是一些不发达地区已出现青黄不接的现象。尽管基层法院采取了挖掘内部潜力,通过业务培训、人才引进,等等形式,不断提高行政审判队伍素质,优化行政审判部门与综合管理部门之间的资源配置,同时注重人民陪审员制度,达到行政案件审判人民陪审员的陪审率达到百分之九十以上,部分地方基层人民法院达到百分之百,以充实行政审判。基层人民法院在有限的条件下,逐步建立多元纠纷解决机制,提高行政案件的协调率,只纳社会力量合力解决涉诉纠纷,把更多的矛盾纠纷解决在基层,同时也适时机的抓住改革的机遇,寻求地方政府支持,充分利用各种政策优势,促进行政机关法人出庭率的提高等实实在在的措施,着力解决审判人员短缺案件逐年增多,努力实现基层稳,全局安的工作目标。但是,行政审判的现状告诉我们普通基层人民法院行政案件审判难独立。

我们讲,科学发展不仅仅是经济发展,还包括社会发展、文化发展、政治发展,当然也应包括法制建设的发展。在传统的政府管理模式中,政府管理的理念停留在“官本位、政府本位、权力本位”的基础上,可以说,传统的管制型政府是全能政府,无限政府和低效政府,构建服务型政府就是要由原来的管制行政向服务行政转型,就是政府职能由单纯注重发展向注重公共管理和化共服务转化,服务型政府与管制型政府的最大区别就在于,服务型政府重在最大程度地满足人民群众的要求,重在为市场主体提供物质和精神保障。行政审判工作是构建服务型政府起着至关重要的作用。人民法院行政审判工作对于行政机关公平、及时、有效地提供公共服务是一个有力的推动,对于遏制行政机关不作为,乱作为可以起到防范的作用。[2]

人民法院审理行政案件虽然已走过近二十年的时间,但行政审判制度还没有形成完备的体系,由于我国行政区域与司法管辖高度切合,司法管理体制受制于各级地方政府,使得行政审判工作的开展首当其部地受到了一些制约,存在着以言代法,以权压法、非法干预行政审判、地方和部门保护的问题,使得普通法院的行政审判不够独立。与此相应的就是,各地人民法院受理行政诉讼案件数量逐年增加,涉及土地,城管,公安、拆迁、环境类案件所占比重较多,行政案件的撤诉率居高不下,判决撤销、确认违法案件率较低,上诉率部分地区高达百分之百。行政案件由过去重点审查原告行为是否合法逐步过渡到重点审查被诉具体行政行为是否合法,在依法审判的基础上加大行政案件的协调率,通过法院为老百姓与行政机关打开沟通的渠道,协调处理行政争议,力求案结事了,维护百姓的合法权益,化解矛盾冲突,以诉讼促和解。涉及群体性,地区影响较大案件,则把握着能调则调,当判则判的原则,不拖拉,妥善处理行政相对人与行政机关之间关系。遇有群众反响较大的政府拆迁行政审判的典型案例,人民法院通过新闻媒介的宣传,庭审邀请人大代表,政协委员,人民群众参加,延伸审判职能,提升百姓对行政审判的认识,同时通过关法下基层,送法进机关等作法,加强了人民法院行政审判工作与人民群众、行政机关的良性互动,积极参与社会管理创新,避免人民群众误认为人民法院依法公正审判是虚设,是形式主义。尽管人民法院采取了种种举措避免和防止政府的行政干预,但是我国人民法院行政案件整体受案率不高,有的极个别人民法院全年没有一件行政案件,有的地方法院因怕惹麻烦而不愿意受理行政案件,人民群众则反映立案难,办案效率不高,审理周期长,久拖不决等问题,从而暴露出人民法院审理行政案件缺乏监督,管理制度存在暇疵。

行政权是国家权力,人民法院行政审判的一方主体是拥有行政权的国家行政机关或法律法规授权的组织,行政机关却掌管着人民法院的人事权,财政权,这让人民群众常常会感觉到人民法院与行政机关好像是一体的,从而导致行政相对人对人民法院缺乏信任,这不仅损害了司法的权威,最终也将损害法律和国家的权威,动摇党的执政基础。

根据《行政诉讼法》的规定,对在受理、审判和执行上干预较多,阻力比较大的基层法院管辖的行政案件,超过法定期间依法应当受理而不受理的案件等到,高级法院和中级法院根据实际情况和需要,决定将下级法院管辖的第一审行政案件由自己管辖,或者指定、移交其他下级法院审判。最高人民法院《关于行政诉讼管辖问题的规定》以及《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》中规定行政案件的提级管辖、交叉管辖,指定管辖等行政案件相对集中管辖的具体措施。这是在现有法律框架下实现了部分司法审判区域与行政管理区域的有限分离,这将有利于提升人民法院司法公信力同时也会推进政府法治建设步伐。

三、我国行政审判工作的未来发展

各级人民法院的行政审判工作在维护宪法和法律权威、提升法院地位,权立司法公信力等方面发挥着特殊的作用,目前,我国现行的行政诉讼制度还不够完善,一些法律规范冲突需要认真解决,一些法律规范空白需要填补,这就要求国家积极推进行政审判制度改革,强化行政审判的效能,实现行政诉讼立法的目的。

近年来,倡导司法改革的呼声越来越高,20141月最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中试点工作的通知》要求部分基层人民法院管辖的一审行政案件,通过上级人民法院统一指定的方式,交由其他基层人民法院集中管辖。让广大人民群众看到人民法院依法独立公正行使行政审判权,充分保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护国家法制统一、尊严、权威的又一新举措。笔者认为,人民法院审理行政案件未来的发展方向是建立行政法院。目前,我国现存有海事法院、铁路运输法院、军事法院,还有就是我们与行政区划紧密相连的各级人民法院,知识产权法院建立已纳入日程安排,行政法院的建立有望成为司法改革的又一新的亮点。建立行政法院,是建成行政诉讼制度的重要一步,它有利于全面提高行政审判司法能力,为党的执政能力建设提供有力的司法保障;利于正确处理监督与维护的关系,要实保护公民的合法权益,促进依法行政;利于为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。

行政诉讼制度对于保护行政相对人的合法权利,协调“官民”关系,促进社会稳定,促进行政机关依法行政,构建法治和廉洁政府,推进民主政治建设,具有十分得要的意义。行政法院的建立,可以通过行政审判,依法维护合法的行政行为,纠正违法的行政行为,协调公共权力与公民权利的关系,增进人民群众和政府之间的相互信任,减少社会不安定因素。减少地方政府行政权力对行政审判权的干预。

行政法院的建立,可以系统的总结全国行政审判工作实践中的成功经验和有效做法。切实保证和不断提高行政审判的质量和效率,加大对相对人诉权的保护力度,依法独立受理涉及公民人身权,财产权的行政案件,依法受理与人身权、财产权密切相关的其他经济社会权的行政案件。杜绝以往行政案件应予受理而不受理,不依法及时受理的现象。能切实的解决一些案件审判效率不高,审判周期过长,久拖不结的问题。上级行政法院依法监督下级行政法院的行政审判工作。

行政法院可以设立行政初级法院,行政中级人民法院,和行政高级人民法院,这将彻底打破行政区划与司法管辖紧密相连的现行司法行政审判体系,排除地方人大、政协、人民政府等行政机关的非法干预。对于初级行政法院的设立地点应充分考虑到当事人的诉讼成本,对于地处边远、交通不便的地方,应考虑到当事人的困难和负担,合进配置司法资源。

行政法院的人员配置可以从现有各级人民法院的行政审判庭人员中调集。行政法学二十年来的发展也培养了一定数量的理论研究人员,同时各级人民法院在实践中也锻炼出了一批行政审判实践经验丰富、业务素质高的审判实务人员。

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出:确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制推动省以下地方法院,检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”根据中央关于省以下地方法院、检察院人财物统一管理的探索,行政法院可根据该精神确定其财政经费的来源,依法独立行使审判权。

建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,是我国的一项重要的司法改革探索,目标很明确,就是要依法独立行使审判权,减少行政权力对司法权的干涉。建立行政法院,是该制度的又一纵向探索,西方的司法体制建设有其固有的社会发展基础,我们国家在历史经验和实践的基础上探索建立行政法院,行政案件审判将彻底与行政区划相分离,无疑是司法改革的又一亮点。

[1]孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神·上册〔M.商务印书馆,1993.156.

 

[2]江必新《在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》2009410日。

ing: 0pt'>王胜俊:《社会主义司法理念教育参阅材料》之坚持科学发展观,为大局服务,为人民司法20118月版,第138页。

 

 

 

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