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民事公益诉讼制度在我国的构建

发布时间:2014-10-10 15:09:45


辽宁省沈阳市沈河区人民法院    

论文提要:

民事公益诉讼的本质就在于公民和社会通过司法途径直接要求个人或一强势一方承担公共责任,以对抗其相关行为对相关公众造成的侵权行为。受害人常常追求的不是或不仅是自己获得赔偿,而是要求被告的活动方式,甚至最终改变国家对这些侵权行为的方法和标准,以促使使侵权行为可能发生的制度得以改善。这也是公益诉讼一私益诉讼的最本质区别所在,也是公益诉讼在社会进步方面的重大助益所在。对于我国而言,民事公益诉讼是一种新型的诉讼形式,还处在实践的初步探讨阶段。由于民事公益诉讼与传统诉讼之间存在很大的异同,因此,在传统诉讼为基础的诉讼模式上建立民事公益诉讼将是一个长期而艰难的过程。另外,虽然民事公益诉讼会解决许多传统诉讼无法解决的问题,但是司法并不能包揽一切,尤其是在我国现行的政治体制下,因此,民事公益诉讼制度的建立,无论是从立法理念的确立上还是具体制度的设计都应当慎之又慎。在民事诉讼的司法实践中,当民事主体个别化的权利保护和程序保障越来越被关注,个案法律效果和社会效果统一也越来越受重视的同时,却忽略了对具有扩散性、不确定性和潜在性的民事受侵害公共利益的保护,忽略了就此从一项诉讼制度角度去探索与研究。本文从理论和实践角度阐述了在我国建立民事公益诉讼制度的迫切要求,分析了我国当前民事公益诉讼的现状,并对我国公益诉讼制度的建立与完善提出几点设想。(全文共7970字)

以下正文:

经济学上有一个广为人知的现象,也是一个广泛存在的现实,叫做“公地悲剧”。在外国,有人做过这样一个实验,取一块草地,草地被划分成几块分给牧羊人,但在中间留下了一块作为公共用地,每一个牧羊人都可以自由使用。结果,社会学者们发现,一年下来,被划分给个人的草地被有计划和节制地使用,而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是:由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性,在公共利益处于无人管理的状态下,每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此,处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害。[1]

在全国上下致力构建和谐社会的今天,要解决这一问题,就要引入一种新型的诉讼一一民事公益诉讼。

一、民事公益诉讼制度概述

公益诉讼,是以诉讼目的为基准而界定的诉讼方式,它涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼领域,与国家利益、社会公共利益休戚相关。公益诉讼,是指特定的国家机关和相关的组织、个人,根据法律的授权,对违反法律法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的多数人利益的行为,向法院提起诉讼,由法院依法追究其法律责任的活动。民事公益诉讼在实践中主要是针对垄断经济、不正当竞争、环境侵权、违反消费者保护等违反公序良俗的公共性违法行为而设置的诉讼救济途径。 

公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起。[2]从理论上来说,民事公益诉讼的理论依据可以从下列几个方面寻求支撑:

(一)宪法依据

第一,民事公益诉讼制度是民主在诉讼领域的体现,它为民主的实现提供了现实的途径和司法保障。民事公益诉讼制度给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提供一条现实的途径。人们直接参与国家事务管理其作用犹如机车上的制动器,它能对国家各机关权力的正常运行给予肯定和保护也能对权利的滥用和搁置不用进行有效地防范和矫正。同时,司法制度的设立和运作是国家保障人权的重要方式,司法保障的稳定性、规范性、公正性、权威性和平等性能够使人们掌握国家主权,防止公职人员滥用权力并纠正错位的权力。

第二,民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义:已经成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[6]这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识同时给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障,从而成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。

(二)民事诉讼目的论依据

民事诉讼法学理论上关于民事诉讼目的向来有多种学说,主要的有私权保护说、维护私法秩序说、纠纷解决说、程序保障说、利益保障说以及多元说等等。[7]法为社会而生成,也应当为社会之利益而发展; 制度为社会而存在,也应当为社会而发展。随着社会的发展,法治的进步,民事诉讼不再局限于保护私人利益,民事司法机能逐步向保护公共利益扩展。随着市场经济和科学技术的高速发展而出现的公害、环境污染等涉及公共利益的案件,民事诉讼中一般也不完全采用当事人主义原则;各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制,从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进,这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下,是市场经济和法治发展的必然。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权,通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益,并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能,使社会的发展处于良性有序的轨道。因此,根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求,应当设立新的诉讼模式,即公益诉讼制度,对公共利益加以民事司法保护。

(三)诉权论依据

 诉权的保障代表着法治的发达程度。要实现民事诉讼制度的目的,必须赋予当事人诉权,新的民事诉讼目的论要求赋予当事人公益诉讼,以实现民事诉讼保护公益的诉讼目的,公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。许多情况下公共利益可以通过公益诉权得到保护。例如许多国有资产流失不是没有被发现,而是举报人没有公益诉权。王海多管闲事的正现行诉讼制度不足的客观体现,但王海欲维护公益却没有公益诉权,因此只有买假才能获得告状权,且还不能维护其他受害者的合法权益。公益诉讼可以解决这一难题,赋予当事人公益诉权,使王海们能够根据违法商家的销售资料,为许多因各种原因没有提起诉讼的受害消费者伸张正义,剥夺违法者的非法利益。公益诉权对保障一般诉权特别是群体受害者诉权的实际实现具有重要意义。因而公益诉权是的法的主体性原则和程序主体性原则体现,是诉权的新发展,是因应现代民事诉讼保护公共利益的目的而产生的。

二、我国建立民事公益诉讼制度的必要性

社会化大生产的发展,给我们的物质生活带来极大的丰富的同时也使得大量的受害的可能性成为这一时代的一个特征[3]。诸如三鹿奶粉事件此类对社会公共利益造成重大损害的事件也频繁发生,由此我们看出在我国建立民事公益诉讼制度的必要性。

第一,公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位,对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜,层出不穷。许多地区或企业,为地方利益、小集体利益甚至个人利益,趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值,使国家利益遭受重大损失。

第二,经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题,极大的损害了国家和社会公益。包括中央电视台在内的诸多新闻媒体,经常报道这样的消息:某某地区引进或建立严重污染环境的制造加工企业,致使当地的空气或水质遭受严重破坏,原先的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方。许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止,当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏,甚至造成土地沙化、地表下沉,严重危机当地居民的生存环境。对于这些问题,由于行政执法强制力相对较弱,或行政执法存在着盲点等原因,往往屡禁不止或力不从心。甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因,没有采取救济手段。入世后,贸易进口的外资进入渠道更为畅通,一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场,工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。尤其是在西部大开发过程中,更应当强化环境保护意识,强调可持续发展,不应当继续发达国家“先发展,后治理”的老路子。

第三,经济体制改革过程中暴露出的地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断行为,严重破坏了国家宏观调控政策的顺利实施,在很大程度上扰乱了国家的正常经济秩序。对此,单纯依靠行政部门的监管显然是不够的。这其中原因很多,最主要的有两点:一是工商、卫生、质检等管理部门的监管能力和人力资源有限,不可能面面俱到;二是地方行政执法部门隶属地方政府,地方保护主义下的政府干预往往使执法的难度增大。因此,必须从强化司法监督着手、建立相应的诉讼制度,在行政手段不能的情况下,使民众、社会团体和检察机关等可以通过司法诉讼的途径,维护国家宏观经济政策和正常的经济秩序。

第四,市场经济条件下,假冒伪劣商品以及欺诈等侵害消费者权益的案件屡有发生,消费者除通过消费者协会或向工商局等部门投诉外,如果以受害者个人身份对厂商或销售者提起诉讼,按照民事诉讼法的“不告不理”原则,法院判决只能针对不法生产者或销售者对消费者个人造成的损害做出赔偿判决,往往不能对其非法的生产或销售活动做出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。王海打假,本是出于打击制假劣商品活动、维护消费者权益的良好目的,但却受法律限制——我国的民事诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,不得不先购买伪劣假冒商品,而后才可以消费者身份进行诉讼,但实践中,这种做法风险太大,同一法院往往做出截然相反的判决,而且一旦败诉,原告往往背负沉重的负担,不仅购买伪劣商品的钱款不能得到补偿,而且要承担相应诉讼费用。

因此,如何更切实地通过法律途径维护国家利益和社会公共利益,在民事诉讼法中确立公益诉讼制度已成为迫切需要。

三、我国建立民事公益诉讼制度的几点设想

民事诉讼法修改已提到了人大会议的议程之中,是否在民事诉讼法中确立民事公益诉讼制度仍是有所争议,可谓仁者见仁,智者见智。为切实维护国家利益和社会公共利益,从法律角度确立民事公益诉讼制度已成为当务之急,不仅是必要的,而且是必需的。况且无论从公益诉讼的理论基础讲还是从公益诉讼的实践讲都已具备确立公益诉讼制度的条件。那么构建什么样的民事公益诉讼制度呢?笔者认为应当充分借鉴西方国家在公益诉讼中的成熟经验,并从我国现阶段国情和司法实践出发来构建公益诉讼制度。关于民事公益诉讼案件的范围,应当限定在为维护国家利益和社会公共利益的民事合法权利的基础之上,其他不成为公益诉讼案件。需要重点探讨的是提起民事公益诉讼的主体为哪些机关、组织和公民。笔者认为公益诉讼既然是为保护国家利益和社会公共利益而设置的程序制度,就应当体现其社会性、公共性,允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼,不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权,分别能发挥各自的优势,弥补不足之处,形成强大的诉讼合力,充分保障违反公益的行为受到法律追究。如国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉,但它的力量较公民个人而言更强,有诉讼对抗力上的优势;公民个人的诉讼力量较弱,但“舍得一身剐,敢把皇帝拉下马”的民众却在诉讼意志上很少会受到干扰,更敢于举起公益诉讼大旗。从公益诉讼的实践来看,首先应该确立人民检察院和公民个人提起公益诉讼的主体地位,同时也应当考虑消费者协会、律师协会、环保组织及其他相关机关和组织的主体地位。

(一)民事公益诉讼的受案范围

 民事公益诉讼范围不能过于宽泛,应该与社会发展实际情况相适应,在立法上可以采用列举式,把能够确定的民事公益案件确定下来,不能肯定的或暂时不能肯定的先不确定,等时机成熟时再通过司法解释予以确定。从我国实际需要出发,民事公益诉讼的收案范围应主要包括如下几类案件:

1.国有资产流失案件。近年来,随着公益诉讼理念在法学理论界的兴起,早有学者提出对国有资产流失案件应导入公益诉讼机制,授权有关机关、公民和社会组织为防止国有资产流失而直接向法院提起公益诉讼。在社会实践中,为防止国有资产流失,检察机关提起公益诉讼也己有成功的先例。

2.环境污染和环境破坏的公害案件。对于公害案件,虽然我国的诉讼代表人制度为这类公害案件提供了司法救济的可能性,但真正求助于司法救济的却屈指可数,究其原因如下:公害案件一般是受害者人数众多而总的损害结果严重,但相对来说个体损害不大,因而个体提起诉讼的动力不足;公害案件所侵害的权利往往具有社会化的特征,对于社会化的权利人们往往有着搭便车的心态,在外围旁观等待而不愿意主动去维护这种权利;由于诉讼代表人制度本身存在某些缺陷,一定程度上不利于公益的保护。因此,急需将环境污染和环境破坏等公害案件纳入民事公益诉讼的受案范围。

3.侵害消费者权益的具有社会危害性的案件。当消费者的正当权益受到侵害时,消费者虽然可以通过消协、工商、法院等维护自己的权益,但是却不能维护其它没有进行维权的消费者的权益,此时,其它消费者再来维权似乎就会造成司法资源的浪费。因此结合我国的国情,可以授予我国消费者协会等团体以及个人提起公益诉讼之权利,切实维护消费者的公众利益。

 4.垄断、限制竞争、不正当竞争的案件。经营者的垄断行为、限制竞争行为以及不正当竞争行为不仅侵害消费者的合法权益,而且侵害了其他诚实经营者的合法权益,扰乱了国家的正常经济秩序,更不利于社会主义现代化的建设。在个别经营者素质不高,行政执法不到位的情况下,可以把这类情况纳入到民事公益诉讼的范围。

5.严重违背社会主义道德规范和公序良俗的案件。尽管法律有别于道德,但法律所调整的社会关系很难与善良风俗、社会道德截然分开。我国民法通则第七条明确规定民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。当私人利益与公序良俗发生冲突并使公共利益受损时,应给予司法救济,允许提起民事公益诉讼,牺牲个人利益而维护整体利益,保护良好的社会道德和善良风俗。

(二)提起民事公益诉讼的主体

民事公益诉讼原告主体资格的认定是民事公益诉讼制度构建的一个难点,如果赋权面太广则可能会造成滥诉现象,而赋权面太窄又会制约公益诉讼作用的发挥。从我国实际情况来讲,民事公益诉讼应确立以检察机关、公民个人和社会团体构成的多元起诉主体机制。

1.检察机关。首先,公诉权是检察机关法律监督的必要构成,公诉权本质上就是法律监督权,应对法律监督作广义的理解,公诉本身就是对被告人违反法律的监督。其次,检察机关介入民事诉讼并不影响诉讼结构平衡,检察机关可以以国家公诉人的身份参与民事公诉,这样就解决了反诉、诉讼费用的负担等一系列程序上的难题。当检察院作为原告介入案件时,其法律监督的身份并不因竟合而消失,相反,则是原告身份和法律监督身份由不同的部门来承担。当然,现阶段我国检察机关提起民事公诉的范围应当根据我国国情进行适当的限制,所以目前可将提起范围限定在防止国有资产流失方面,随着理论研究和实践经验的成熟,再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其它领域。

2.公民个人。从我国实际情况看,为了更有效保护和实现公共利益,公民个人提起诉讼的手段必不可少。因为:首先,检察机关现阶段只能对部分侵害公益的行为提起公益诉讼,公民个人诉讼作为公民直接行使民主权利的法律手段之一,是民事公诉的有力补充。随着法治社会建设的深入,社会公益受到某种程度侵害时,普通民众以不再是袖手旁观,而是自觉的采取诉讼行动,这也是公民法律意识提高的表现。其次,无论因为传统厌诉思想的影响还是程序和制度上的障碍,从整体上而言,我国公民个人提起民事公益诉讼的数量显然很少。现阶段不可能每位公民都可以成为公益诉讼的提起人,我们在设计公民诉讼时应充分考虑这些消极因素,在制度构建过程中加以防范滥诉,如对公民个人提起公益诉讼设置适当的前置程序,设立滥用法律诉讼侵权责任制度等。再次,建立公民诉讼能够促进诉讼代表人制度发挥积极作用。诉讼代表人制度是基于市场经济的发展和解决现代型纠纷产生的,但在实践中作用甚微,暴露出许多缺陷,而民众的公益诉讼正好可以弥补诉讼代表人制度的缺陷。

3、社会团体。公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程,有维护其成员合法权益的职责,当其成员的权益遭到违法行为侵犯时,除了有批评、建议等权利外,应赋予其提起公益诉讼的权利。让社会团体成为民事公益诉讼的适格当事人,一方面有助于保障受害人的实体权益,另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有助于减少程序利益的耗费,可以有效解决受害人众多和个人起诉搭便车等问题,能使社会团体的监督获得司法强制的有效保障。

(三)民事公益诉讼的管辖和审级

1.民事诉讼管辖是指在法院系统内部,确定各级法院之间以及同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。管辖制度,使法院审判权得以落实,阻止各法院之间相互推诿或争夺案件,也使当事人行使起诉权有了确定的法院。管辖制度是民事诉讼程序开始阶段极其重要的程序制度,有着极其显著的司法意义。我国民事诉讼法本着合理、公正的精神,对民事诉讼管辖做出明确的规定。管辖又分为级别管辖和地域管辖,根据民事诉讼法第二章的规定,所有民事案件必须遵守本章的关于级别管辖和地域管辖的规定。民事公益诉讼作为民事诉讼的一种也必须遵守民事诉讼法关于管辖的规定,而不能独立于民事诉讼法建立一套管辖制度。

2.审级是指法院受理一个案件之后经过几级法院的审理宣判之后除非有特殊原因,否则不再对该案件进行审理。我国目前实行四级两审终审制,这一制度的确立可以提高法院的审判效率,同时还可以防止当事人不断的进行上诉,进而避免缠诉现象的出现。民事公益诉讼虽然是一种特殊的诉讼方式,但它的特殊只是特殊在纠纷双方的身份上,并不是特殊在审级,所以民事公益诉讼也必须履行四级两审终审制度,对于生效的判决必须履行,如有必要可以进行申诉。

(四)民事公益诉讼中举证责任的分配问题

 民事诉讼中一般的举证责任规则是:当事人对自己提出的主张有提供证据并加以证明的责任,否则要承担举证不能的后果,即谁主张,谁举证。但并不是所有的案件都遵守这一规定,有的案件实行举证责任倒置。但是无论是举证责任的一般原则,还是举证倒置,都是为了保证诉讼的公平、公正和诉讼经济。在民事公益诉讼中,绝大部分证据都具有同一特点,即证据技术性、专业性,而且一般为被告所掌握,原告举证比较困难。为了保障民事公益诉讼的公平、公正和诉讼经济,举证责任应根据提起民事公益诉讼的主体不同而有所不同:

 1.检察机关提起的民事公诉适用一般的举证责任分担规则即谁主张,谁举证。检察机关相对而言,在人力、物力、财力等方面具有比较大的优势,它掌握着一批具有专门法律知识和技术知识的人才,其在收集证据中处于有利的地位。而且,检察机关决定提起民事公诉的前提是其已掌握了相当的证据,进入诉讼后,其举证能力勿庸质疑。检察机关之所以提起公益诉讼,就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害,在提起诉讼的过程中应该赋予其采取强制措施的权力正是完成这一使命的重要手段。而且,如前所述,检察机关主要针对国有资产流失案件提起公益诉讼,赋予检察机关享有强制性措施权利能将国有财产流失减到最少。当然,为了保持民诉双方相对平衡,在赋予检察机关享有强制性措施权利的同时,也应该做出相应的限制,防止权力的滥用。

2.公民和社会团体提起的民事公益诉讼适用举证责任倒置。相对于被告而言,原告在经济、技术与专门知识方面存在较大的缺陷,这很不利于其收集证据,让较少条件获得信息的当事人提供信息,既不经济,又不公平。处于强势地位的被告有着雄厚的经济实力,掌握专门的技术与知识,它懂得如何手段隐匿、毁灭有关证据,当它规避相关法律进行违法行为时,原告几乎不可能拿到证据。因此,举证责任需要倒置,被告负有完全的举证责任,这样有利于弥补原告在相关知识、技术上的缺乏而造成举证不能的缺陷,使原告更有信心地发起维护公共利益之诉。相对于被告的完全的举证责任,原告只要能证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实,证明其对本案具有诉之利益,证明诉的利益需要采用司法途径救济的合理性、现实性、迫切性即可。

3.在民事公益诉讼中设立诉前独立的证据调查程序。在民事公益诉讼中设立诉前独立的证据调查程序,允许当事人在诉前收集信息,进行证据调查。诉前独立的证据调查制度有利于现代型纷争的解决。现代型纷争的一个重要特点是超越了个人利益,它涉及众多的当事人,是一种扩散的、集团性利益的纷争,而且这其中很可能涉及许多技术性的东西。诉前独立的证据调查制度可以使原告在诉讼提起之前,以申请人的身份要求有关机关通过调查取证来对案件进行鉴定,从而使证明对象的事实得以特定化,从而有利于庭审效率的提高,而且这种制度可以使原告提出比较充分的证据证明诉的利益有需要司法保护的合理性、现实性、迫切性,进而避免当事人滥用诉权,造成双方不必要的经济损失。

 随着社会的发展,用新的诉讼方式来满足新的社会要求,这已经成为一种广泛的社会性现象,这也是民事诉讼将来的发展方向。通过引入司法治理的方式推动公共利益的实现,以诉讼的方式推进法治,倡导并实现司法能动性是公益诉讼的信条。本文中对我国民事公益诉讼制度的构建提出了一些粗浅的看法,存在着诸多不完善和还需论证的地方。为了充分发挥民事公益诉讼的强大功能,我们仍须对民事公益诉讼的理论与实践进行广泛和深入的研究。



1李刚:《何谓公益诉讼》, 王利明 :《论中国判例制度的创建 (代序)》,中国法制出版社,20028月版。

 

[2]周枏:罗马法原论(下册)[M].北京.商务印书馆,1996.886

3转引自张艳蕊:《民事公益诉讼制度研究》,北京大学出版社,第1页。

 

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