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基层法院司法权运行机制改革存在的问题及对策

发布时间:2014-10-10 15:20:42


辽宁省沈阳市苏家屯区人民法院    高铁军

论文提要:

本文以基层法院司法权运行机制改革试点工作为视角,对司法权运行机制改革在基层法院的实施过程中产生的相关问题进行了思考和总结,并结合改革试点工作的实际情况对相关问题提出了相应的解决对策。(全文共5226字)

 

以下正文:

党的十八大吹响了司法改革的号角。去年10月,最高人民法院为深入贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署,制定出台了《关于审判权运行机制改革试点方案》,确定了全国的改革试点法院。在最高法院确定新民市法院作为全国审判权运行机制改革试点法院的基础上,按照最高法院提出的可以适当扩大试点法院范围的原则,我院与皇姑区法院和市法院的民一庭、刑二庭有幸成为我市首批司法权运行机制改革试点单位。试点资格获得批准后,我院迅速成立了院司法权运行机制改革领导工作小组,全面铺开了我院的司法权运行机制改革的相关工作。一季度先后召开了三次领导小组工作会议,对最高院下发的改革试点方案逐条研读并结合我院的实际情况进行论证,并结合我院实际,进行了深入调研,初步起草形成了《苏家屯区法院审判权、执行权运行机制改革实施方案(草稿)》。今年4月份,按照改革的相关要求,经审判委员会讨论研究重新修订了我院的《审判委员会议事规则》,并出台了《专业法官会议议事规则(试行)》,为我院的司法权运行机制改革的进一步推进做好了准备。作为一名基层法院的领导者,在领导参与我院司法权改革试点工作的论证、组织的过程中,本人对司法权运行机制改革在基层法院的实施过程中产生的相关问题进行了思考和总结,并结合我院改革试点工作的实际情况对相关问题提出了相应的解决对策,在这里谈一谈自己粗浅的看法。

一、基层法院司法权运行机制改革存在的问题

(一)关于合议庭的设置问题。最高院的改革试点方案中对组织模式规定“在一个审判庭内设立多个合议庭,并建议条件成熟的试点法院可以探索建立一个合议庭即为一个审判庭的模式。”也就是说改革后的法院组织模式应该是尽量打破业务庭格局,建立起以合议庭为单元的组织模式进行案件审理和考核。在我院研究改革后合议庭设置问题时,基层法院的现状让我们对如何设置合议庭产生了困扰。基层法院作为直接处理最基层群众纠纷的机关,涉及的案件类型多而杂,从民事案件来讲,除法律规定应由上级法院直接审理的案件外,几乎各种类型案件都能涉及到,而各类别案件在辖区内发生的数量差别很大,如婚姻家庭的案件每年要受理近1264件,而劳动争议、保险合同案件每年也就大约207件,而所审理案件的类型又必然是合议庭设置的一项重要依据,如果打破业务庭,单纯的按照审理的案件类别设置合议庭,以一个合议庭为一个审判庭,势必造成各合议庭工作量的不平衡,且需要设置众多的合议庭才能将审理的各类型案件完全涵盖进去,不便于管理。

(二)关于审判长、独任法官人员配备、选任问题。最高院的试点方案中规定“将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭担任审判长;合议庭的审判长由副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长或者选任的优秀资深法官担任。”在基层法院的具体实践中,审委会委员除院领导外基本都是各业务庭庭长,而各业务庭庭长、副庭长在各业务庭审理案件时也一直在担任审判长,履行相关职权,因此将庭长、副庭长编入合议庭担任审判长具有可操作性。但因目前基层法院各业务庭的行政及审判事务均由相关副院长和其他院领导主管,在法院体制改革的相关配套措施没有进行完毕之前,就将院级领导全部编入合议庭担任审判长审理案件,势必会造成其对所分管部门管理精力上的削弱,导致管理上的混乱。另外,在独任法官的选任问题上,最高院在试点方案中规定“审判员独任审理的案件,裁判文书由独任审判员直接签署。”这就意味着独任法官的选任将直接决定审理案件的质量,必须是有着丰富审判经验的法官才可以担此重任。而基层法院目前的情况是,因受理案件逐年上升,数量激增,法官人员不足,有一大部分新招录进来的青年法官,几乎没有经过审判实践培养就走上了审判一线,造成其因审判阅历少,缺少审判经验,这部分人处理相对简单案件尚可,但对于稍复杂、疑难的案件应对能力较差,无法担任独任法官,而基层法院的审判业务好,经验丰富的资深法官较少,使独任法官的选任成为难题。

(三)关于文书签署问题。最高院的试点方案规定“审判员独任审理的案件,裁判文书由独任审判员直接签署。助理审判员独任审理的案件,裁判文书应由其所在合议庭的审判长审核后签署。合议庭审理案件的裁判文书,由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。”按照这一规定,在经过改革打破业务庭格局,形成以合议庭为单元的组织模式后,各合议庭、独任法官都有自己的案件签发权,各自为政,极易造成相同案件不同判决结果的情况发生,使当事人产生困惑甚至不满。

(四)关于委员合议庭问题。最高院的试点方案规定“推行审判委员会委员组成合议庭办案制度;审判委员会委员除作为审判长主持合议庭的案件审理外,还可以与其他审判委员会委员组成三至七人的委员合议庭,审理重大、疑难、复杂的案件。”这是法院司法权运行机制改革为进一步强化审判委员会委员案件审理职能,从而使委员们的职能不单纯停留在案件讨论上作出的一项突破性的规定。这一规定在具体操作中存在着一系列相关后续问题需要解决,例如,既然委员合议庭与其他合议庭审理案件,也是案件审理的一种模式,则是否也像其他合议庭设立一样,分案件类型设立,各委员合议庭人员是否相对固定,是否设定审理案件指标等问题都需要一一做出规定,才便于操作。

(五)关于辅助人员问题。最高法院的试点方案规定“为确保审判长和其他法官有效履行审判职责,可以为其配备一定数量的法官助理、书记员等协助其工作。”毋庸置疑,为办案法官配备相应的辅助人员是提高法官办案效率的有效途径,但基层法院始终面临着人员缺失的问题,因法院招录人员的条件较高,且应招人员大多青睐市级和省级法院,每年能正式招录进来的人员少之又少,加之近年来分配到法院的选调生多以法院为跳板,工作一段时间后就调入其他机关工作,造成能真正从事书记员和法官助理工作的人员极少,为此,大多数基层法院都是通过招录合同制书记员和增加人民陪审员来补充书记员和司法辅助人员的相关工作。但因合同制书记员的业务素质、学历水平偏低,造成了基层法院专业司法辅助人员不足,不能配齐配强,影响法官的办案质量和效率。

(六)关于执行权运行机制改革问题。经过调研,我认为执行权运行机制在改革中存在的问题是:关于执行长负责制的设立,从分解执行权过于集中、保证执行案件公平公正地得到执行、预防腐败问题的发生等方面确实能起到有效的作用。但此方案只适宜市法院执行案件相对少,执行人员相对充足的情况,对于基层法院案多人少的情况(平均每人每年承办200多件),如果实行执行长负责制,将案件全部落到执行长名下,由执行长对案件负责,只对执行长进行考评,将导致以前每年由三名执行员承办的600多件案件全部由一人承办,另两名执行员因丧失执行权,没有考评指标而没有工作压力,进而丧失工作积极性,只能被动地接受执行长安排的事项,而且还不能像干自己的事那样尽全力办理,最终导致执行效率大大降低,当事人不满意,上访现象增多,执行长就得抽出时间接待上访人员,解决上访问题,这样又影响了其他案件的执行,一定程度地影响了执行案件的质量和效率。

二、相关问题的解决对策和思路

(一)结合我院的具体情况,我们认为在改革初期,为保证改革的稳步推进,在设置合议庭时,不能全面取消业务庭界限,而应在保证现有业务庭模式的基础上,在各业务庭内部设置相对独立的合议庭,按审理案件类型粗化地进行合议庭审理案件分类较为适宜。我院初步设想是在刑庭、民一庭、民二庭、民三庭、立案一庭分别设置两个合议庭;行政庭、审监庭、执行三庭、立案二庭、少年法庭、环保法庭、陈相法庭、林盛法庭、八一法庭分别设置一个合议庭。通过上述合议庭的设置和运行,不断总结经验,并在此基础上逐步细化合议庭的设置,最终突业务庭的模式,实现一个合议庭即为一个审判庭的组织模式。

(二)经过调研论证,在司法体制改革相关配套措施没有全部落实到位的情况下,副院长和相关院领导还要以所主管部门的行政事务和业务所涉相关工作为主业,对所分管的部门工作从全局上给予把握,故暂不编入合议庭担任审判长为宜。将庭长、副庭长编入合议庭,没有副庭长的由选任的优秀资深法官担任审判长。通过增加副院长指数和组成专业化合议庭把主管副院长和庭长从事务性工作中解放出来,最终全部编入合议庭担任审判长审理案件。

针对独任法官人员可选用人员不足的情况,我院的做法是暂不扩大独任审理案件的比例,保持现有的60%左右的独任案件的审理比例。同时,为了提高新招录的法官的审判经验和审判业务水平,对于法官初任工作我们建议,今后各级法院应将所有新招录的法官首先分配到基层人民法院工作满三年后,方可遴选到中级人民法院工作。在中级人民法院工作满三年后,方可遴选到省法院工作,以此不断提升后备法官的业务能力和工作能力。

(三)为了实现司法权运行机制改革的目的,还权于案件审理者,使案件审理者对所做裁判享有文书签署审批权,同时又要在宏观和全局上对案件的程序性问题给予很好的掌控,经过讨论,我院的具体做法是,改革后院长、庭长只负责重要程序性问题的审批,如民事案件中的财产保全裁定、刑事案件中的逮捕、释放、取保候审决定由主管副院长签发,案件中止裁定由庭长签发,实体性问题一律不审批。同时为避免对同类型案件出现同案不同判的现象,所以同类型案件、在本辖区有重大影响和社会关注度高的案件要由院长、庭长宏观把控。

(四)规范审判委员会议事规则,推行审判委员会委员组成合议庭办案制度是最高院审判权运行机制改革的一项重要内容,为了能既把这项规定落实到位,又使审判委员会委员办理案件制度适应基层法院的实际情况,我院的做法是在审理重大、疑难、复杂案件或在本辖区有较大影响或社会普遍关注的案件时,审判委员会委员可以担任审判长对案件进行审理,也可以全部由委员组成合议庭;委员合议庭不固定化,视具体案件和实际情况确定合议庭组成人员;不规定任务指标;发回重审案件由委员合议庭审理。

(五)为解决司法辅助人员短缺问题,我们认为可以从以下几方面开展工作:一是在现有的编制内努力争取向社会公开招录一批熟悉法律业务的司法辅助人员;二是向地方人事部门争取更多的合同制人员编制,扩大合同制速录员的数量;三是向院内挖潜,让没有审判职称的人员尽量充实到审判一线。此外,经过调研,为了更好的实现司法辅助事物集约化管理,我院拟成立一个专门负责送达法律文书的机构,由几名没有审判职称的人员作为专门送达各种法律文书的人员,成立送达组,采取集中办公的方式或将其分配到个民事一、二、三庭等各业务部门,由各审判业务部门将需要送达的各种法律文书送交其统一进行送达,使审判人员从繁重的送达事物中解脱出来,更好的从事案件审判工作,提高工作效率。

(六)市法院提出的实行执行长负责制的思路是未来执行权运行机制改革的必然需要和要求,必须贯彻落实。但针对因基层法院执行人员少,案件多的情况,为避免除执行长之外的其他执行法官因没有考评指标丧失工作积极性的问题产生,我们的想法是在落实执行长负责制的前提下,建议保留其他执行员对整个案件的执行权,但应在执行长的领导、监督下进行。执行长有权将某一案件交由一名执行员办理,也可命令执行员办理一件案件的某一具体事项,对重大、疑难、在本地区有影响的案件应由执行长和执行员采取合议制共同执行。要制定对执行员的考评方式,建议赋予执行长对执行员的选用权。因执行实施权是行政权,故应强化院长、局长、庭长对执行案件的监管,制定分级审批细则。

 

司法权运行机制改革是适应公正司法提升法院司法公信力的要求,是满足人民群众对公平正义的需求,只有建立起一套符合司法规律的司法权运行模式,才能真正实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标。基层法院作为解决人民群众纠纷最前沿,势必在改革中承载着更为艰巨的任务,作为试点法院,我们一定做好改革的先锋军,不断总结经验,积极探索,周密论证,深入推进各项改革措施,为司法体制和工作机制改革的全面深化作出我们应有的努力。

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