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司法去行政化机制研究

发布时间:2014-10-10 15:21:35


辽宁省沈阳市苏家屯区人民法院    郭利兵

论文提要:司法行政化已经成为影响我国司法独立和司法公正的核心因素,司法去行政化已成为大势所趋。本文通过研究我国司法行政化的含义以及司法行政化主要表现形式及其危害,进而提出我国司法去行政化的对策,并对司法去行政化后如何对司法机关进行有效监督也进行了初步研究。(全文共6241字)

关健词:司法行政化,司法独立、监督

  

 以下正文:

司法行政化在我国有着极其深远的根源,在我国悠久的思想长河中,从未出现过分权制衡的思想,我国自古以来就有司法和行政不分,行政官员兼理司法的传统,司法行政化问题在中国语境下具备一定的合理性,但其局限性也是非常明显的,随着庭审方式改革、审判模式改革、法官职业化建设等司法进程改革的进一步深入,司法行政化问题对我国司法改革造成了极大的困扰和阻碍。

十八大以后,我国加快第三轮司法改革进程。司法独立是现代法治的一项重要原则,也是司法审判得以公正准确进行的制度保障。[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对司法改革提出了具体方案,即改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。这一方案不仅对司法去行政化提供了坚实的政策基础,还为司法去行政化改革指明了方向,极大的推动了法治中国的进程。

一、司法行政化的含义

司法行政化,学界普遍认为是指违背司法的规律,将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中,使司法被行政“格式化”的变态现象。

首先,司法行政化问题的主体是作为司法机关的法院及所有行使审判权力、参与审判决策的法官,即各级法院之间可以突破审判监督关系,法官在审判活动中也可以超越合议庭民主制的审判方式,形成行政化问题。

其次,司法行政化问题的范围,既包括法院体制、司法审判活动的行政化,也包括审判管理活动中的行政化。前者是现有这一领域研究的主要关注对象,现有的司法行政化方面的主要成果也集中在对于法院体制、职权配置的研究等方面,此部分是司法行政化问题的重点所在。

再次,司法行政化问题的核心是司法决策的“泛民主化”问题。所谓“泛民主化”的司法决策机制,是指案件审判的基本组织――合议庭的决策机制是民主的,但司法行政化造成这种民主被无限放大。体现司法行政化问题的的诸多制度,包括案件审签制度,庭务会制度,审判委员会制度等等,其主要功能就在于将审判案件的决策权分散,分配给庭长,法院院长、审判委员会委员等等依法并不直接享有审判权的个体。司法决策“泛民主化”是司法行政化这中最突出,也是最受人们诟病的问题。

最后,司法行政化问题体现在各种正式制度和非正式制度当中。具体而言,它们既包括正式的法院审判制度,如审判委员会制度,也包括了司法行政管理制度,如案件审签制度、错案追究制度,在目前我国的司法体系内,审判管理制度和司法审判制度在一定范围内存在交叉重叠,两者难以清清晰地分辩,有必要一并进行讨论。

二、司法行政化的表现

结合我国法院现状,笔者认为法院的司法行政化问题主要表现为两个方面,一方面是法院外部行政化,另一方面是法院内部行政化。第三,司法的上下行政化。

司法的内部行政化,即按照行政机构的人员结构配置司法人员,将所有在编司法人员按行政级别加以划分。因此,同为司法人员,其行政级别有异,因而导致其司法权的含金量也有等级差异。位于较高行政级别的司法人员,如法院的院、庭长,检察院的检察长、厅处长等等,对位于较低行政级别的司法人员,实际上享有司法权行使上的领导权和控制权,从而致使司法权最终归结为高高在上的长官意志,司法的官僚化难以避免,同时也为外界对司法的干预开辟了畅通的渠道。

目前,我国法院内部行政化问题主要表现在以下四个方面:第一,法院及法官的行政化。这里的行政化,是指法院在国家中的地位被行政“格式化”,法院与行政机关一样具有行政级别。从高级法院到基层法院被行政格式化,一般的基层法院属于行政的县级,中级法院和高级法院卖关节属于副局级或副部级。法院在外部行政化的同时,其内部也被行政化,即按照行政机关内部的等级要求,将每个工作人员行政化,套上相应的行政级别,从科员、副科以至副部级、正部级。第二,法院相互关系的行政化。法院外部相互关系的行政化,是指法院与法院之间按照一定的行政关系对待或处理。最明显的是上下级法院之间就具体案件的汇报与批复制度。包括最高人民法院就个案的批复。这种上下级之间的请示与批复是典型的行政化表现。第三,法院内部审判业务运作方式的行政化。法院内部按审判案件性质的不同,划分为刑事、民事、行政等审判庭,审判庭也各有行政级别。审判人员在行政上对行政领导庭长、副庭长负责。庭长和副庭长主要是通过批案制度指导和监督庭里的审判人员。审判庭业务处理的行政化突出表现在庭长、院长的批案制度。在我国批案制度使用的相当普遍,是一种很具中国特色的行政管理方式。所谓批案制度,是指所有的案件在独任审判员或合议庭审理以后,在做出判决前,主审人员必须将案件审理的具体意见上报主管的行政业务领导审查决定的一项制度。第四,法官人事管理的行政化。法官的人事管理包括法官的招聘、升迁、奖惩处罚、离任退职等。在这方面也比较突出反映了我国法院体制的行政化。

司法行政化表现除以上情况以外,还体现在司法体制的行政化设计、司法机关与其他党政机关的关系上,党委政府像管理行政部门一样管理法院,如“一票否决制”、“行风评议末位淘汰制”等等,司法机关类似于同级政府的一个部门,一府两院的宪法体制,实际上变成了一府领导两院的体制。法院院长调任同级政府任副职算是升迁等等。

三、司法去行政化的有效措施

第一、规范上下级法院关系。法院系统内部存在严重的行政化特点,上级法院就像是下级法院的领导。特别是下级法院会向上级法院进行案件请示,而上级法院还要装模作样地批示。上下级法院保持一致,这意味着上诉毫无作用,二审终审制度形同虚设。这种司法机关之间的请示和批复以及最高人民法院发布的关于个案的司法解释,严重的威胁到了以上诉为主要表现的审级监督体系。试想,如果允许上级法院直接干预下级法院对案件的具体审理,必将架空审级制度,使审级制度徒有虚名。[2]现在要从外部独立,由于存在其他干预很难,没有关系,先从内部做起。上级法院不能干预下级法院的裁判,院领导不能干预法官办案,谁干预谁下台,每个法官对自己审理的案件作出决定,有问题独立承担责任。如果有人干预,记录下来,作为分担责任的依据。

就实质而言,上下级法院的关系即“没有关系”。 司法独立的核心内容是法官独立,法官除了对法律正义负责外,不向任何人负责。[3]正如马克思所说:“法官除了法律外,就没有别的上司。”[4]法官的上司就是法律。首席大法官和基层法院派出法庭的法官,没有上下之分。上级法院对下级法院能做的唯一监督就是审级监督,可以改判,但这也不意味着下级法院就错了。当然,上级法院还可通过人事任免建议影响下级法院,下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面应配合上级法院的工作。

第二、废除案件请示制度。直接审理原则要求作出审理判决的法官必须直接审理案件,在直接参与案件审理的过程中去感受案件体会案件当事人对案件的认识,这样作出的裁判才会是最接近案件真实的裁判 ,而且是一种为当事人所信赖的真实。废除司法巡查制度,上级法院不得以任何方式对下级法院进行行政性检查。建立以一审和二审终审为补充、以区分事实审与法律审为条件的三审终审制,三审主要是法律审,也需要建立上诉许可制度。

第三、取消现行法官绩效考评制度。现行的法院数字管理和法官绩效考评制度,错误的引导了法院的工作方向和法官价值取向,大部分法院和法官为了所谓的先进和荣誉,不惜使用一切手段提高结案率、调解率,为了降低发改率,在案件审理过程中,不断向二审法院请示汇报,使得当事人的上诉毫无意义,甚至有些法院为此弄虚作假。笔者认为,法院的相关数据可以仅作统计之用,因为法院不是办结的案子越多越好,也不是调解率越高越好,关健是通过过硬的案件质量形成的司法公信力才是法院的终极目标。如果一定要重视数据,那么最需要重视的无罪判决率,因为这一比率直接说明法院独立裁判的程度。现在刑事案件的无罪判决率越来越低,肯定会影响公众对司法公正、公信的信心。无罪判决率直接体现出法院对检察、公安说不的比例,这一比例才是衡量法治建设一个非常关键的概念。

第四、全面推行审判长制度。法院内部要取消庭室设置,全面推行审判长制度,每名审判长配置两名合议法官,一名法官助理和一名书记员,所有案件由审判长自审自判,对所有案件由审判长负责,真正发挥法官的主观能动性,实现真正意义上的法官独立。

第五、取消院、庭长批案制。弱化院、庭长的职权,其权力主要是对外代表法院、对内进行司法行政管理,在审判方面并无任何优于法官的之权力,以任何方式干预法官裁判都将导致不利后果直至辞职。改革审判委员会制度。审者不判,判者不审,这一制度违反了法庭审理的直接原则、言词原则。可将审判委员会定位于案件研讨机构,毕竟审判委员会由资深法官组成,对某些疑难案件提供的意见可供法官参考。

第六、建立法官评审委员会制度。建议在中央建立法官评审委员会,可以在各省设立分会,法官评审委员会委员由各级法院选出的资深法官担任,负责法官考录、任免、法官等级的审核、错案的认定和相关责任人的处罚等,待条件具备时,再实行全国统管。

第七、实行法院工作人员分类管理制度。法院工作人员可以划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,并对各类人员实行不同的管理制度。审判辅助人员又分为法官助理、书记员、司法警察,明确各类人员不同的工作职责,按照工作性质和岗位特点,对各类人员实行不同的管理制度。法官按照法官职务序列进行管理,以法官等级定待遇。司法警察按照警察职务序列进行管理,司法行政人员、法官助理、书记员按照综合管理类公务员进行管理。应当看到,司法机关不同于行政机关,法官不同于行政机关的公务员,不能以一般公务员那样对待法官。[5]通过分类管理,打破目前法院内各类人员“一体化”的管理体制,建立各类人员的分途发展模式和差异化的管理机制。

第八、改革法官选拔任用制度。 我国现行法官选拔制度具有极强的行政性,基本上是把法官当作公务员来选拔的 ,整个选拔工作都由政府人事部门全程操作。这一选拔模式并没有体现出法官的职业特点,而且人员素质并不能很好的保证。因此笔者认为,从提高我国法官队伍整体素质的大局出发,依据《中华人民共和国法官法》,初任法官应主要从通过国家司法考试、具备法官任职条件的法学研究生、律师、公证员等法律专业工作者中公开选拔。初任法官人选的选拔工作可在中央司法工作委员会的领导下,由用人法院和同级司法行政部门共同进行,检察机关全程监督,可以采用考试、考核等多种方式进行,具体办法及程序由司法部统一制定 .初任法官人选确定后,则由院长提请同级人民代表大会任命。今后我国还应逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任,以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度,从而使法官来源和选任真正形成良性循环。对于人民法院院长、副院长则由中共中央司法工作委员会向所在地人民代表大会提名任免。庭长由院长在征得中央司法工作委员会派出机构的同意后向所在地人民代表大会提名任免。今后地方组织人事部门将不得干涉司法机关的选拔任用工作。

第九、修改相关法律规定。

1.变合议庭审判长有专业技术职务高的法官担任,同一合议庭有两名以上专业技术职务最高的,由审判经验最丰富的担任审判长。取消合议庭有庭长、副庭长参加的、庭长、副庭长担任审判长的规定;

2.取消审判委员会制度;

3.改变法院院长认为本院已经生效的判决、裁定确有错误的,可以提起审判监督程序的规定为,专业技术职务最高的法官认为本院已经生效的判决、裁定确有错误的,可以提请法官协会、律师协会专家评审组织审查,并根据审查结果决定审判监督程序的启动与否;

4.在诉讼法中规定,上下级法院不实行请示汇报制度,包括法律适用。

5.修改《法官法》规定首席法官制度。

四、加强对司法机关的全面监督

司法独立并不等于司法权的膨胀,更不等于司法机关的一家独大无人监督。但很多保障司法权的独立的制度或措施却是双刃剑,它在使司法得以独立的同时, 也会使司法权极度扩张、被人滥用,甚至滋生腐败。而司法机关是法律和正义的护卫人,是权力滥用和官吏腐败的控制者。因此,司法腐败往往比行政腐败和其他腐败更为可怕,所以加强对司法机关的全面监督也就显得十分重要。对司法机关的监督,笔者认为应当从以下几个方面做好工作:

第一、确立司法机关内部监督体系。司法机关内部监督可以分为,审级监督和同一法院内的自我监督两个部分。审级监督主要是通过上诉程序来实现的。自我监督则可以通过多种形式,比如错案追究制度、公开审理等,法官委员会成立后也可以起到内部监督的作用,对不合格的法官可以进行训诫甚至建议人大予以罢免。

第二、加强检察机关的监督。我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关。按照《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的规定,人民检察院行使法律监督权。对法院的监督是法律监督的重要组成部分。在现有法律条件下人民检察院可以通过抗诉等形式对人民法院的审判活动进行监督,现在尤其要强化人民检察院对民事、行政审判的监督,完善相关监督体系。

人民检察院在对审判业务进行法律监督的同时,还应担负对法官的监督职能。人民检察院应强化对法官的监督职能,确立人民向检察院举报不合格法官的制度,通过诉讼以及非诉讼手段对法官的职务行为进行监督。

第三、规范人大监督。人民代表大会对司法机关的监督是根据宪法确立的,人大监督主要通过听取审议工作报告、质询、人事任免以及个案监督等形式来实现的。从人大监督的现状来看,应着重强化质询、人事任免以及个案监督等形式,使监督程序化、正规化。

我国司法体制的行政化有其内在的历史原因和现实原因,要使其非行政化显然不是一朝一夕的事情,它涉及到司法体制整体的变革、司法权能的重新整合。而司法体制作为政治体制的重要组成部分,他的改革也必须伴随政治体制的相应改革,所以二者必须相互配合,不能忽视各自对对方的影响,因此,在非行政化的进程中,当以体制现实为出发点,步步为营、稳扎稳打、全面规划、分次实施,最终实现中国司法体制的平稳革新以及合理化构建。

 

 



[1]余昌洪:《 论司法独立及其实现》, 载于“北大法律信息网”。

 

[2]张卫平:《论我国法院体制的非行政化 -法院体制改革的一种基本思路 》,载于《法商研究》,2000年第3期,3~10页。

[3]李伯侨、周志轶:《法官人格独立-司法改革的又一条思路》, 载于“北大法律信息网”。

4《马克斯恩格斯全集》第1卷,76页。

 

 

5胡夏冰、冯仁强主编:《司法公正与司法改革研究综述》,北京,清华大学出版社,20015月第一版,176页。

 

 

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