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论基层人民法院审判权与审判管理权合理配置

发布时间:2014-10-10 15:28:04


辽宁省新民市人民法院   高旭

论文提要:

历史的经验告诉我们,中国应当实行法治,中国也正在走法治,而中国法治理想的实现必须要借助与具体制度的构建。。如果说在法律制度的大厦中,人民法院审判制度是不可或缺的重要组成部分,那么从某种意义上审视,基层人民法院的审判制度则又是整个人民法院审判制度体系的基石,承载着最重的社会压力,担负着最激荡的法律风险。本文的研究对象是我国法院审判制度中最底层的基层人民法院审判制度中审判权与审判管理权的合理配置问题。全文共分为三个部分,围绕着基层法院审判制度构建中所涉及到的审判权、审判管理权以及二者的合理配置予以论述,对当前基层法院审判权与审判管理权的制度性配置、及当前基层法院审判权与审判管理权情况配置存在的困难及问题进行了论述和分析,同时也就合理配置基层法院审判权与审判管理权提出了相关建议。全文共4689字。

 

以下正文:

按照我国宪法和人民法院组织法的规定,人民法院是国家的审判机关,行使国家和人民赋予的审判权。由审判机关的特性决定,人民法院内部有行使审判权的审判组织和行使审判管理权的审判机构,审判组织的组成人员都隶属在审判机构中。规范审判组织与审判机构的关系,合理配置审判权和审判管理权,使“两权”之间形成有效的制约与监督,有利于人民法院依法独立公正地行使审判权。最高法院围绕人民法院审判制度的合理化建设,已经连续发布实施了三个《纲要》,经过30多年的司法改革,我国法院审判制度建设也取得了突出的成绩。但面对快速发展而复杂的社会,我国司法界应面临着司法公信力较低的尴尬境地,尤其是基层法院,司法公信力较低的现象更为突出。如何在我国基层法院处理好审判权与审判管理权二者间的关系,构建一个对“两权”合理有效配置的审判制度体系,是一个重要的问题。本文将对当前我国基层法院审判权与审判管理权情况配置存在的问题及困难进行论述,并提出合理配置两权的一些浅显见解。

一、当前基层法院审判权与审判管理权的制度性配置

(一)审判权的制度性配置

1.基层人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开审理,被告人有权获得辩护;基层法院依法独立行使审判权,接受党的领导,并对产生它的权力机关负责。基层法院院长由同级人民代表大会选举产生,副院长和法官由同级人大常委会任命。

2.在审判体制上,基层法院一般设置了立案庭、刑事审判庭、未成年人综合审判庭、民事审判庭、分布于辖区内的派出法庭、行政审判庭和审判监督庭。

3.在庭审模式上,基层法院以法庭审判活动的组成和运行形势为依据形成了独任庭、合议庭和审判委员会。

4.在审判模式上,采用职权主义和当事人主义相结合。

5.在审判权力的行使上,在将案件决定权下放给合议庭的法官集体和独任庭法官的同时,相应建立起了庭长审核制、院长审批制以及重大疑难案件的审判委员会讨论决定制。

(二)审判管理权的制度性配置

目前,围绕审判权公正有效的运行,在审判管理权资源的合理配置层面,已经逐步构建起了以统一指标体系为导向,以案件审判流程管理、审判质量管理和司法绩效评估为重点的审判管理权制度。

1.审判流程管理制度。以笔者所在法院的实践做法看,审判流程管理主要通过运用计算机网络系统,针对审判过程的各个环节,进行跟踪检查和监督。审判流程管理的每个环节都制定了相应应当遵循的标准和规则。

2.案件质量评查制度。这一制度是指中级法院对基层法院,以及基层法院内部对本院审结的各类案件的实体、程序、法律文书、案卷归档等情况进行的内部检查、评价的相关制度。基层法院通过实行这一制度,对切实纠正少数错误裁判,预防法官独立审判权的滥用,全面提升审判质效,发挥了积极的作用。

3.司法绩效评估制度。这一制度是在案件质量评查制度基础上建立的一项更加全面、准确地反映基层法院和法官审判业绩的审判管理制度。该制度是由一系列指标构成的复杂系统,即通过建立个案评查、案件审判流程评估和社会公众评价相结合的评价平台,再利用量化的指标来评价案件审判绩效,从而形成一套完整的审判绩效评价综合体系。目前,基层法院主要以该制度评估出的指数昨晚考核法官业绩的依据。

二、当前基层法院审判权与审判管理权情况配置存在的困难及问题

(一)基层法院审判资源配置方面存在的问题

1.人员分类管理制度不健全,导致司法资源浪费。以笔者所在法院为例,全院共有在编人员152人,法官88人,法官所在比例57.9%,在全院的编制中有四层以上的工作人员不具有法官身份。按照相关规定,每个法院的人员编制都是定额的,过多的非法官身份的人占据了法院的编制,必然会导致法官断层、法院引入优秀人才困难,审判队伍不能得到充实。另外,在基层法院也普遍存在这样一个现象,有些具有法官身份的人直至退休也没有办理一个案件,而一些没有接受过正规法学教育的法官或没有法官资格的工作人员仍然长期在业务庭办理案件。而受过法律专业教育训练与没有接受过专业教育的司法者在一起工作,也常常发生职业上的分裂,无法在司法职业伦理准则上达成共识。[1]

2.基层法院职级待遇普遍较低,法官队伍不稳定。原最高院院长王胜俊在2011年向全国人大常委会报告法院工作时,曾直言不会滴指出了当前基层人民法院面临的三大问题之一就是司法保障水平有待提高,法官队伍不稳定。在我国基层法院,由于法官的待遇普遍偏低,职业保障不力,工作任务繁重、工作压力大、职业风险高,而基层法院缺乏相应的合理有效的激励机制,导致了留住人才难,基层法官队伍不稳定。据统计,2008年至2010年,全国基层法院共流失法官及其他工作人员8781人,一些法官身心健康状况堪忧,在此三年期间,全国基层法院共有96名法官和司法警察因公殉职,466人因公致残。[2]

(二)基层法院面对的民情困境

1.传统文明与商品经济冲突形成的特殊民情导致司法环境更为复杂

当前我国正处于一个旧传统慢慢消解,而新传统还没有完成行程的变动的历史时期,这是我国司法目前以及今后很长一段时间都将面临的特殊时期。在这个时期内,我国的民情也呈现出了新的特征:一是就农村而言,已经深受中国的现代化和市场经济影响,但仍保持农村特有的民情。在当前的农村,其依然保持着熟人社会的基本结构,人际关系较为紧密,互惠性普遍存在,因此司法者在解决纠纷中,仍要以缓和人际关系为重点;二是农村社会中“和为贵”、“忍让”的传统发生了改变,纠纷类型也不在局限于家庭纠纷,交通肇事、土地承包经营以及土地征收等反应着我国现代化和现代市场经济发展对农村影响的案件数量增多。三是在城市社区中,人与人之间的关系是陌生的,表现现代社会的商业性、职业性、专业性等特征越来越突出。

2.社会转型期塑造的多元化文化结构给司法带来新的挑战

社会转型期说塑造出来的文化结构也趋于多元化,生活在这个社会中的人已经不再处于一个单一的文化结构中。社会总是存在多元的法律规则体系,各利益相关者会选择适用某些规则或某种关于规则的解释来获取对自己最有利的法律结果。[3]因此,在基层法院受理的民事案件中这种表现较为突出,对争议的当事人来说,民事习惯与制定法各有其用武之地,一旦当事人援引不同的规则来支持各自利益的保护,就很容易出现“案结事难了”的后果。

三、合理配置基层法院审判权与审判管理权的建议

(一)建立法院工作人员分类管理机制,强化审判权行使主体的专业化特征

基层法院要确保审判权的有效行使,提高司法质效,就要不断充实审判力量,因此,要建立法院工作人员分类管理机制,明确界定工作人员编制的审判序列和行政序列,将法官编制值授予那些真正担当审判任务并长期在审判一线工作的人员,而从事行政管理工作的人员不再赋予值法官编制。同时,要适当缩减行政编制,将结余的编制配置给法官编制,适当缓解法院进人难。由于法官审判工作水平与其工作时间、生活和社会阅历有很大的关联,越是从事工作时间长、年龄大的法官其审判经验、社会阅历和知识积累就越厚重,因而应适当延长法院的退休年龄,大力倡导资深法官导师制度,为这些法官配备法官助理,不但可以弥补其经理和体力不足的问题,也有助于后备法官人才的储备。

(二)依据基层社会的不同司法需求,合理配置审判资源

鉴于传统的熟人性社会与城市化了生人社会对司法知识与司法技术有着不同需求的社会现实,基层法院在庭审体制的设置上理应对基层社会的分化作出必要的回应。也就是说,哪些法庭及审判人员应主要审理熟人社会中产生的争议纠纷,哪些法庭及审判人员应主要审理生人社会中产生的争议纠纷,有必要作出大致的区分。在庭审体制的安排上,主要审理熟人社会中产生的争议纠纷的审判组织形式可以独任庭为主,侧重与调解结案,注意适当平衡社会习惯与国家制定法之间的冲突与紧张关系;而主要审理生人社会中产生的争议纠纷可以合议庭为主,能调则调,当判则判,尤其是涉及商事纠纷的案件审理,应强调国境制定法的普适性和强制性。

(三)合理界定、配置审判权与审判管理权的权限范围,确保权责统一

合理界定审判权和审判管理权的权限范围,应当是合理配置基层法院两项权利的核心问题,也想基层法院审判制度能否有效运行的关键问题。因此,应当对审判权与审判管理权作出合理的、符合司法裁判落实的界定。法官是法院审判权的真正行驶着,也是审判责任的最终承担着,基层法院要合理界定和配置审判职权,就应当构建权责统一的审判制度,而审判管理重在审判权外部展开,这既是对法官尊重和信任的体现,也是对法官行使审判权的合理约束,这样做的基本法律依据是“有权力就有责任”和“行为者与监督者不得集于一身”。因此,基层法院首先应当为法官能够独立、依法行使审判权提供制度保障,即应赋予合议庭的审判人员同等的表决权,并对自己的表决行为仓单相应的责任,合议庭的审判长在审判权的行使上不应拥有高于一般审判员的权利,其额外的权力应仅限于庭审工作的组织与安排上;同时,应该否定甚至派出现行制度所规定的院长、庭长对于个案实体裁判的决定权。其次,在我国现行审判制度下,对基层法院的法官审理案件的实体监督问题,应由二审法院来进行即可,二基层法院的院长、庭长作为审判管理者身份出现时,职能对本院的法官是否有程序性违法或者权力寻租问题进行应有的监管。这样,才能是审判权的行使与审判管理权的行使各归其位,避免相互交织、混杂,导致妨碍审判权正常行使的现象发生。

(四)完善审判管理体系,防止审判权滥用

基层法院对审判权和审判管理权的权限进行合理界定之后,鉴于其审判人员素质不同的现状,应依据审判权的分布和配置,建立起即能涵盖审判权运行权过程又能兼容基层法院各审判主体活动的衔接缜密的审判管理制度,实现对审判全程的管理与监控,防止审判权滥用。

审判管理制度作为监督审判权公正行使的外部制度,应主要通过完善案件流程管理、案件质量评查、审判绩效考评等制度,实现对审判权行使的调控和监督。审判管理权的运行,应以对审判权行使的间接干预为本位,以程序管理和判后评价为要旨,消除对个案实体审判的直接干预。如审判绩效考评制度是近年来法院系统为提升审判质效而普遍进行的制度创新,该制度通过设定一系列评价审判的指标,对审判权行使的各个环节予以量化和评价,意义在于为审判主体正当行使审判权创造一种具有激励机制的制度环境。就基层法院而言,在审判绩效考评制度的构件上,应当充分考虑到基层法院受理案件的特点,在对一系列考评指标的设定上,不能一刀切,而应重视各业务庭及审判人员所从事的审判工作的可比性,从而设定科学合理的审判绩效考评体系。此外,应进一步完善的“错案、瑕疵案件责任追究制度”,科学界定错案的内涵,消除该制度对正当行使审判权的消极影响。

 

 



[1]孙新军:《基层法院人力资源配置的现状与出路》,《山东审判》2008年,第5期。

[2]资料来源于20111025最高人民法院院长王胜俊向全国人大常委会作的报告。

[3] 苏力:《送法下乡》,北京大学出版社,2011年出版,第185页。

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