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审判权运行机制改革研究

——以审判组织为视角

发布时间:2014-10-10 15:29:25


辽宁省沈阳市沈阳师范大学法学院 樊志军 于利军

论文提要:

20131112,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组接连通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等文件,明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表,对若干重点问题确定了政策性导向。

我国的司法体制改革的大幕由此拉开,本文从司法权与审判权的比较切入,剖析审判权的涵义、结构特征,分析目前我国审判权改革的现状,以审判组织形式的角度论述我国审判权运行机制改革的相关问题。

一、审判权的涵义

(一)审判权与司法权

在法国启蒙思想家孟德斯鸠“三权分立”的理论中,他将国家权力分为立法权、行政权和司法权,三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖,既保持各自的权限,又要互相制约保持平衡。作为三权分立制代表的美国,宪法(1)规定:“合众国的司法权属于最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院”。此时的司法即为审判,相应地司法权就是审判权,司法机关也仅指审判机关。在此种理论下,司法是指国家司法机关依据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动2。司法权(juisdiction),即审判权,指法院审理和判决案件的权限。

我国宪法中没有司法机关的概念,而是赋予了人民法院和人民检察院司法机关的属性。2006年,中共中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中明确地指出:“人民法院和人民检察院是国家司法机关”。因而,在我国司法权就不仅仅单指审判权,还包括检察权,并由此建立了审判系统和检察系统两套机制。所以,在我国司法权与审判权3并不是同一个概念,两者之间具有种属关系。

(二)审判权的涵义

审判权是法院依法审理和裁决刑事、民事案件和其他案件的权力。我国宪法规定,中华人民共和国法院是中国的审判机关,人民法院依照法律独立行使审判权。审判权作为一种权力存在,它的限制与范围取决于它的赋予者和实施者,那就是法律和法官。在具体的实施权力的过程中,审判权的实现则主要表现在法律解释权和裁判权,即法官在审判过程中,在适当的范围内对法律进行解释,并在合法的范围内对案件进行公正裁决。

在我国司法改革的大背景下,最高人民法院在2014年的全国两会工作报告中明确提出2014年的工作重点是积极稳妥推进司法改革。此次的法院改革按照让审判者裁判、由裁判者负责的原则,推进审判权运行机制改革试点,解决审判权运行中的行政化问题。最终目标是建立符合司法规律的审判权运行机制,优化配置审判资源,严格落实独任法官、合议庭、审判委员会审判组织的办案权责,最大限度地满足人民群众对公平正义的要求,提高司法公信力,树立司法权威。

二、审判权的结构

(一)审判权的结构构成

我国的审判权,从不同的角度可以划分为不同的结构:

第一、从审判案件的类别看,审判权可以分为刑事审判权、民事审判权和行政审判权,分别负责审理刑事案件、民事案件和行政案件。

第二、从审判权的级别看,审判权由低到高可以分为,基层人民法院审判权、中级人民法院审判权、高级人民法院审判权和最高人民法院审判权四级审判权。其中,基层人民法院只具有案件的一审审判权,没有二审审判权,最高人民法院具有一审审判权和二审审判权。

第三、从审判组织的形式看,审判权可以分为独任庭法官的审判权、合议庭的审判权以及审判委员会的审判权。在我国审判实务中,以合议庭为审判组织的常态,但其成员并不具有固定性,而是一种临时性的组织,实行少数服从多数的原则。独任庭审判员一人对具体案件进行审理和做出裁判的制度,它只适用于基层人民法院及派出法庭用简易程序审理的一审案件、特别程序案件等等情况。审判委员会是我国特有的审判组织形式,是法院案件裁判的最高审判组织,负责讨论本院重大、疑难案件的裁判和其他有关审判工作的问题。

第四、从审判权的内部看,案件的审判权内部构成要素包括:⑴案件事实认定,即审查案件相关证据材料和认定案件事实;⑵法律解释权和裁判权,即在适当的范围内对法律进行解释,并在合法的范围内对案件进行公正裁决。

第五,从审判权作用的范围看,除港、澳、台外,按照行政区划的范围,我国在各区(县)、市、省设置人民法院,各地域人民法院行使审判权作用于该行政区域范围内。

(二)审判权的结构特点

从以上审判权的结构的角度分析,在审判权外部和内部具有不同的结构特点:

第一、审判权外部结构特点——我国各级人民法院审判权的大小呈倒金字塔形结构,同一级别的人民法院具有的审判权具有相同性和独立性。审判权的外部结构,是指各级人民法院审判权之间的关系。除专门人民法院的审判权外,地方同级别的审判权结构是相同的、一致的,即审判权的类别、级别、组织形式等,都是同一的。各级人民法院的审判权亦具有独立性,每个法院均独立行使审判性,且不受地方政府、各类组织的干预。马克思在《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》中提出,法官是法律世界的国王,除了法律就没有别的上司4。倒金字塔形的结构特点体现在,审判权的作用范围随着法院级别逐级递增。地方各级人民法院的审判权仅作用于该辖区内,上级人民法院具有对下级人民法院案件的二审审判权。最高人民法院行使“法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件,对高级人民法院、专门人民法院判决、裁定不服的上诉、抗诉案件”的审判权。

第二、审判权内部结构特点——审判权内部各基础要素之间互相结合,互相作用,完成对案件的审判。审判权内部结构,是指人民法院审判权内部之间的构成要件。在一个案件的审理过程中,法官均需要对案件的相关证据材料进行审查,认定案件的事实,适用相对应的法律,进而做出裁判。可以说,在案件的审判权内部,案件事实的认定是法官行使法律解释权和裁判权的基础,法律的解释和裁判又是对案件事实有效的支撑,各要素之间,结构紧密,互相支持、互相配合,互为基础和支撑,共同形成合力,完成对案件的审判,实现审判权。

三、我国审判权运行中审判组织的现状

    审判权运行的好坏直接关系到法院的公信力问题。近些年,各别法院审判权运行出现了一些问题,表现在:法院审判权受到媒体等外部监督的干预使得审判权的独立性不足;法院系统的财力、人力等资源受制于地方政府,导致在现实中法院地方行政化严重;审判中忽略对当事人程序性权利的保护,过分看重案件实体问题,使得审判权运行“轻程序、重实体”等等。我国审判权运行中存在的这些问题直接导致了人民群众对法院的不信任,法院公信力的丧失。作为审判权行使的主体,审判组织在审判权运行中存在的突出问题主要是:

第一、独任制与合议制转换混乱。根据我国民事诉讼法的规定,独任庭审理案件的期限为3个月,其在审判案件的过程中发现案件重大、复杂的,可以转化成合议庭审理。由于我国法律对独任庭向合议庭的转换没有明确具体的规定,欠缺司法程序,独任庭审理的案件可以“自然而然”的转化为合议庭审理的案件,延长审理期限。而实际上,法官只要案件在简易程序限定的时限内无法及时审结,即将案件转为合议制的普通程序。使得当事人因感到程序混乱而无所适从,从而影响法律的安定性和裁判的权威性。

第二、合议庭组成缺少明确规范。法律对其只做了大概规定,没有细化具体的操作规程。这给实务中合议庭的组成创造了太多随意的空间,给实务操作带来一定困难。实践中,不少法院并未严格按照法律规定组成合议庭,开庭前临时凑齐审判员或随意更换合议庭成员的情况时有发生。

第三、合议庭裁判结果“形合实独”。裁判结果作为合议庭独立审判权的最终体现,应由合议庭全体成员按照少数服从多数的原则共同讨论裁决。而在实践中,在合议开始前,承办法官已经做出案件的裁决,在合议中往往率先发言,其他合议庭成员基本没有自己的意见,也很少审阅,更不用说判决书中体现合议庭的不同意见,其实质是一人独判。合议庭其他成员的作用严重虚化,合议庭成员只有形式上的平等,而没有实质上的平等,从而使合议庭的独立成为承办人一人的独立,也造成了合议庭“形合实独”的状况。

第四、审判委员会行政色彩浓厚,缺乏专业性。从性质上看,审判委员会是我国法院内部的最高审判组织,具有领导性。审判委员会的成立是为了从原则上和政策上加强对审判工作的指导。从审判委员会的组成成员看,审判委员会成员均由本院中层以上的各庭庭长、院级领导组成,由于每个人主管和擅长的业务领域不一致,这就会使得审判委员会成员对自己业务领域之外的案件不熟悉,很容易降低案件讨论的质量和效率,不利于审判委员会决策的高效、高质量。此外,法院内部庭长和院长不仅对行政事务具有管理权,对案件审理也具有决定权,其意见极大地影响着承办法官、合议庭的裁判,承办法官、合议庭几乎丧失了对案件的决定权。从审判委员会的工作方式看,往往是由审判委员会听取案件汇报,讨论案件并做出裁决。但是,审判委员会具体的裁决程序却没有法定的程序予以规制,表态顺序的不确定容易使审判委员会对案件的裁决丧失民主性。          

第五、审判组织运行的层级化、行政化严重。现在法院审判组织的正式层级和非正式层级的加起来大致有九个层级,即主审法官、审判长、主管庭长、庭长、审判长联席会议、庭务会、主管院长、院长、审委会,堪称世界上审判权运行最复杂的体系。复杂的审判组织的结果导致了一方面案件裁判的效率低下,久审不决,而且,一旦发生错案,各主体职责不明,责任难以划分落实。同时,复杂的审判组织也使得“判者不审、审者不判”的现象更加严重。

四、我国审判权运行机制改革中审判组织的重构

    基于我国审判权运行的现状,要想从根本上解决我国当前法院机构所存在的问题,确立合理高效的审判权运行机制,短时间内是无法实现的。但是,司法改革仍是必然的方向,必须坚定不移的走下去。

(一)审判权运行机制改革的原则

由于审判权运行机制改革是我国司法改革的重头戏,仅依靠法院系统的改革是不够的,它还涉及到相关方方面面的问题,更需要各方权力的重新配置和量化。但是,在原则层面上,我国审判权运行机制的改革应着重解决审判权的独立性问题。法院依法独立行使审判权,是现代各国普遍确立的一项宪法原则,也是实现司法公正的必要条件。因此,笔者认为,审判权独立运行包含着两个层面的要求:法院的独立和法官的独立。

法院独立,从外部看,法院独立要求各级法院的人、财、物等行政管理方面的事务要单独设置机构管理,切断地方各级法院与地方政府人财物的关系,确保各级法院独立于地方政府的行政管理体系。从内部看,法院独立要求上下级法院之间的去行政化。法院内部的去行政化主要是各级人民法院审判案件严格执行各自管辖范围,下级法院与上级法院在各自管辖范围内独立行使审判权,上级法院对于下级法院审判过程中在认定事实、适用法律方面的错误,只应适用上诉程序和审判监督程序予以纠正,取消上级法院对下级法院的各类指标性量化考核与评比以及个案的请示汇报制度。

法官独立则要求:一是法官的专业化,在法官的录取上,严格要求法官的法治化背景,即法官必须具接收过法学高等教育,具有一定年限的法律方面工作经验。在法官的定级上,法官的级别应根据法官的文化背景、审判经验、办案水平等方面综合确定。二是法官审判权的去行政化,改变目前我国法院系统内部法官级别与行政职务并存的方式,法官任职仅有法官级别,不在担任行政性级别职务。三是法官独立行使审判权的平等性,同一法院的法官在审判组织内独立行使审判权,每一个法官在行使审判权时,有权独立于其他法官,其依法对案件做出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见,不受其他法官的干预(5);四是建立法官责任制,法官应对其审理的每一个案件的裁判结果承担责任,以确保法官的权责统一。

(二)审判组织改革的构想

目前,最高人民法院审判权运行机制改革的具体目标(6)是:⑴严格落实相关诉讼法的规定,建立符合司法规律的审判权运行机制,消除审判权运行机制的行政化问题;⑵科学设置审判组织,合理界定各类审判组织的职权范围,理顺各类审判组织之间的关系,调动法官积极性;⑶优化配置法官内部各主体的审判职责与管理职责,依法强化各种智能之间的制约监督,确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权;⑷严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任,做到“权责利统一”;⑸规范审判委员会的议事规则,完善运行机制,大幅度限缩讨论范围,推行审判委员会委员组成合议庭办案制度。由此可见,此轮审判改革中审判组织的改革是重中之重。考虑到我国现有的法院司法资源和案件相关情况,笔者认为,作为人民法院内部的审判组织应确定为三种:独任庭、合议庭和审判委员会,三种审判组织应从以下几方面进行改革重构:

第一、适用范围上。独任庭适用于双方当事人对案件事实争议不大的和标的额较小的简单民事案件、被告人认罪的轻微刑事案件和督促程序等法律另有规定的特别程序案件。其余刑事、民事案件和全部行政案件均适用合议制进行审理。案件经合议庭审理,无法达成多数人意见时,主审法官可决定将该案件提交审判委员会评议裁决。

    第二、人员组成上。对于适用独任庭审理案件的审判员,笔者认为应限定于具有三年以上审判工作经历的审判员和助理审判员。由于适用独任庭审理案件,案件的裁判结果完全由审判员一人决定,此时,审判员的法律知识和实践经验至关重要,所以,只有独任审理案件的审判员具有相应的审判经验,才能驾驭庭审过程做出正确的裁判。合议庭由三名以上七名以下审判员或者审判员和人民陪审员组成合,合议庭的组成人员的数量应根据案件的难易程度来确定,但应为单数。人民陪审员只作为基层人民法院合议庭成员。合议庭组成人员应于案件庭审三日之前确定,合议庭成员确定之后非因特殊情况在审理过程中不能改变,即如无特殊情况,对案件审理和合议的必须是同一合议庭的相同人员。人民法院内部均应设立审判委员会,具体分为刑事审判委员会、民事审判委员会、行政审判委员会。审判委会员的成员,按照法官刑事、民事、行政审判业务方向,根据法官级别最高顺序选择十名法官组成。审判委员会评议每个案件时,可抽出7名法官组成该案的审判委员会对案件进行评议。

第三、评议方式上,独任庭由审判员根据审理过程单独决定案件的裁判结果。合议庭中的审判长由该合议庭中法官级别最高的人担任,负责主持整个庭审和案件合议过程。合议庭评议案件时,应按照主审法官最后发言、其他成员由较低法官级别的成员先发言的原则,按顺序发言。合议庭裁决案件按照人数,实行少数服从多数的原则,少数人意见应记入合议庭笔录。当合议庭成员各持意见均不相同时,由案件主审法院选择决定:该案件进入审判委员会评议裁判或者以主审法院意见为最终裁判结果。也就是说,只有经过合议庭审理的案件才有可能由审判委员会进行裁判。审判委员会评议案件时,合议庭成员按照在合议庭的发言顺序向审判委员会成员陈述各自裁判观点,审判委员会成员对合议庭意见进行投票表决,按照少数服从多数原则确定案件的裁判结果。另外,由审判委员会裁判的案件,当事人上诉进入的二审程序时,二审法院不能再以适用法律错误的原因发回一审法院审理。

第四、三个审判组织的衔接程序。适用独任庭审理的案件,一旦审判员发现该案不符合适用独任庭审理的情况,应及时将该案转入合议庭进行审理。转入合议庭审理后,已经过庭审的案件要重新开庭审理,以保证合议庭成员能够行使完整的审判权。在这过程中,法官要以书面向案件当事人告知案件的程序变更,以保障其诉讼权利。经过合议庭审理的案件转入由审判委员会审理的前提条件是,合议庭成员对案件的裁判结果各不相同,合议庭评议无法达成多数意见,此时,案件的主审法官有权决定该案是否转入审判委员会审理。

第五、责任方式上,适用独任庭审理的案件由审判员一人对案件的裁判结果承担责任。合议庭裁判的案件,由合议庭对该案件的结果负责。但当合议庭成员对案件裁判结果各不相同,主审法官决定该案不转入审判委员会审理,以自己的意见为案件最终裁判时,则由主审法官对案件的裁判结果负责。进入审判委员会审理的案件,由审判委员会成员对案件结果负责。

改革后的审判组织以合议庭为主,以独任庭为辅,以审判委员会为补充的方式行使审判权。

最后,我们也应看到,审判组织的重构是一个系统工程,需要各个方面的配合,可以采取地区性试点的方式进行开展,决不能一簇而就。

 

 



(1) 详见美利坚合众国宪法正文第三条第一款。

2张文显等:《法理学》,高等教育出版社2003年版,第276页。

3本文中所论述的审判权,没有特别指出时均指在我国司法体系下的审判权。

4马克思:《马克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1995年版,第181页。

(5) 蒋惠岭:《关于审判组织的几个问题》,载《人民司法》1995年第3期,第37页。

(6) 详见最高人民法院于20131026下发的《关于审判权运行机制改革试点方案》。

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