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提高司法公信力相关问题研究

——法院的独立审判与司法公开

发布时间:2014-10-10 15:33:50


辽宁省沈阳市于洪区人民法院      

论文提要:

随着中国特色社会主义法律体系的形成,法律得到正确实施已迫在眉睫。人民法院作为实施法律的重要部门,建设公正高效权威的社会主义司法制度是其必然要求。“正义不但要实现,而且要以看得见的方式实现”。司法的公开、透明,对于回应人民群众对司法活动日益高涨的关注,对于树立人民法院良好形象、维护社会公平正义具有重要作用。目前,裁判文书上网正在全国法院实行,笔者认为,裁判文书上网法律与实务问题可以从法院的独立审判与司法公开进行研究。(全文共7042字。)

以下正文:

司法权威从某种程度上说就是司法公信力。司法公信力各法学学派理解不一,但大致可理解为民众对司法公正的信仰程度。“有一种力量,它可以让当事人心平气和地接受法院的裁判;有一种力量,它可以让每一位到法院的人产生敬仰;有一种力量,它可以让当事人抛弃怀疑和指责。这种力量就是司法公信力”。随着中国特色社会主义法律体系的形成,法律得到正确实施已迫在眉睫。人民法院作为实施法律的重要部门,建设公正高效权威的社会主义司法制度是其必然要求。“正义不但要实现,而且要以看得见的方式实现”。司法的公开、透明,对于回应人民群众对司法活动日益高涨的关注,对于树立人民法院良好形象、维护社会公平正义具有重要作用。

司法公信力提升决定因素是司法公正,而司法公正的最大保障是司法独立与司法公开。要实现司法独立与司法公开就要不断地改革完善司法制度。为此应根据我国阻碍司法公正的现象,从以下几个方面加大司法改革的力度。

一、法院独立

法院独立是指国家设立在地方的法院,至少是基层人民法院和中级人民法院独立于地方行政。

(一)设置独立

目前,我国法院按行政区域设置,其设置的不科学、不合理其日渐明显。由于地方各级人民法院的人、财、物大权掌握在地方党委、地方人大和地方政府的手里,地方各级法官的考察、任命实质上归同级地方党委管理,院长和法官由同级人大及其常委会选举和任免,客观上使地方法院实际上依附于地方政府,甚至某些地方的行政官员将人民法院视为其所辖的职能部门。所以,改革我国目前现存的法院体制设置是法院实现独立审判的前提。故笔者认为,目前基层法院的设置应独立于行政区域的设置,其行政级别应不低于同级政府。

(二)院长任命独立

根据我国有关法律规定,地方各级法院院长由同级人大选举任命。在党内实行“双重领导,以地方党委管理为主”的体制,即以地方各级党委管理为主,上级人民法院党组协助地方党委进行管理为辅。这种体制导致了在地方党委和人大某些负责人中形成了“我们地方选你当院长,你当院长就要为地方”的错误认识,这从制度上为司法中地方保护主义滋生提供了土壤,使一部分忠实于法律的人难以当上院长,而当上院长的人在涉及地方利益或个人利益时难以忠实于法律。故笔者认为,对于院长的任命人选,首先应该是一名忠实于法律并符合法官法任职条件的法官;其次,根据国际惯例和法官这一职业要求,应该是一名资深法官。即从事法院审判或出庭(主要指律师或检察官)工作若干年;再次,遴选应按国家有关干部选拔的规定和程序进行。鉴于目前我国法律界的现状,对于基层法院院长及中级人民法院院长的任命应由上级法院党委(党组)推荐,省、自治区、直辖市人大任命。这样就可以有效阻止地方保护主义思想干扰法院院长的遴选,对法院院长乃至法院独立审判解除后顾之忧。

(三)经费独立

我国地方法院的经费按照"分级负担,分灶吃饭"的政策,由同级财政拨付。在西部老、少、边、穷地区,法院的办案经费得不到落实,办公设施得不到改善,工资不能按时足额发放,法官的福利(主要指住房和医药费)得不到享受。“因而,在经济上各级法院和检察院不能独立,这也是地方政府有干预审判、检察工作的条件,影响了法院、检察院独立行使职权。” 在这种体制下,经费供给的渠道和数量成为某些人干预法院审判和执行工作的借口和筹码,导致法院领导和法官对于严格执法心存畏难情绪。故笔者认为,各级人民法院的所有经费应由国家预算拨付。

由于法院体制的设置,院长的任命,经费的供给等方面存在的弊端,在某些地区一般老百姓视法院和行政机关为一家,地方某些党政官员视法院和行政机关为一体,以至于对应由法院独立享有的审判权(暂包括执行)进行多渠道干预,甚至将行政机关所履行的职责分出一部分由法官履行。“这种体制上的弊端所造成的严重后果,使国家的法律地方化,司法活动地方化,使国家设在地方的法院成了‘地方法院’,这不仅严重制约了审判工作的发展,而且破坏了国家的法制统一,直接影响了国家法律的权威”。

二、审判独立

“审判独立是指司法机关在审判各类案件时,根据自己对案件事实的判断和对法律的理解,独立自由的做出裁判不受任何外来的影响和干扰。” 这是司法独立的核心内容。要做好这一工作,目前应从以下四个方面加以改进:

(一)立案独立

根据法院民事审判方式改革的需要,各级基层法院相继成立了专管立案的庭室,一改过去由审判庭一手完成的立审程序。在法院内部立案独立于审判的优势在于:(1)职责分明,立案迅速,避免了不办不立的发生;(2)有专人在短期内完成庭前准备,有利于排期开庭的管理;(3)给主审人员相对充足的时间思考案件,以避免先入为主;(4)有利于对审限的监督。

(二)审案独立

为了克服审案工作管理的行政化倾向,建立科学合理的审判工作运行机制,应当采取以下措施:(1)健全法官负责制。长期以来,在审判实践中由院、庭长审批案件已成为一种惯例,法官只对审理案件的事实负责,如何判决则由院、庭长"把关",这实际上是审与判相分离的行政首长负责制。审与判的实际分离很难保证案件质量,同时也使法官产生一种依赖心理,法官的业务素质和审理案件的水平很难提高,因此,应不断强化合议庭和法官的职责,在全面推行审判长和独任审判员对案件负责的基础上,废除院、庭长审批案件的制度,除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外,其他案件一律由合议庭和独任审判员作出裁判,院长、庭长个人不得改变合议庭和独任审判员审理作出的裁判。裁判文书除法律规定外,院、庭长不再签发。对于错案分别由法官和合议庭成员负责,合议庭组成人员中的少数不同意见对错案不负责任。审委会做出决定的错案,由同意该决定的委员负责,其余委员不负责任。真正实现权责对等。(2)正确认识和运用审判委员会的职能。在我国西部地区,由于法官素质参差不齐,为了保证审判工作的质量,目前还有保留审判委员会集体讨论案件制度的必要,但这种审判组织形式违背了国际公认的诉讼直接原则、言词原则和不间断原则。为了解决这一矛盾,笔者认为,第一步,优化审委会组成人员,使不符合现在法官任职条件的人员有计划退出审委会,并逐步达到审委会专门委员超过一定比例,最终实现审委会委员为案件负责;第二步,通过立法取消审委会。为了解决某些地区的法官素质问题,各地根据实际可由中院在就近的二至三个基层法院中,选取三至五名优秀资深法官,组成常年专家组,对某院某一疑难案件提出观点或建议,主办法官或合议庭是否采纳由自己决定,并对该案负责。专家组提出的意见应装入该案卷宗备查;第三步,在条件成熟时取消专家组,真正做到法官对案件负责。

(三)执行独立于审判

目前造成执行难的主要原因有四:(1)被执行人素质低;(2)由于部分法官素质低,造成了判决公信力低;(3)地方保护主义;(4)部分执行人员素质低。笔者认为,使执行独立于审判是当前解决执行难的较好办法。即执行成为单列机构由国家统管独立于法院,消除申请执行当事人对法院裁判所造成的误解,减轻法官心证时的压力,提高法院裁判的公信力。

(四)监督有序

基层人民法院接受外部监督的渠道主要有四条:第一、根据《宪法》规定接受人大监督;第二、依据法律规定接受检察院监督;第三、接受当地政法委的监督;第四、接受政协和新闻舆论等方面的监督。人民法院的审判工作要接受监督这一大前提是肯定的,因为监督的目的是为了追求公正,接受监督的目的也是为了追求公正。笔者认为,有序监督将更有利于案件的公正审理,无序监督将有碍于案件的公正审理。《法官法》规定法官的任职条件为:学历法律本科,通过全国统一司法制度考试。而对人大常委会和政法委组成人员并无此规定。因此笔者认为,应立法规定监督的程序。在没有明确监督程序方面的立法之际,没有结论的案件不能就实体进行监督,有结论的案件只能对法院监督,不能任意对法官个人监督。法官对错案所负责任应由法官惩戒委员会确认,因为错误的监督是干扰,监督没有结论则有干扰独立审判之嫌。

三、审判公开

(一)审判公开的司法公开

审判工作是人民法院的第一要务,是人民法院工作的主业,故其必然应成为司法公开的首要内容。审判公开,其要义在于对于人民法院审理的案件,要依法做到公开;其公开对象主要是针对案件当事人及其委托代理人;其公开内容主要包括审判过程和审判结果两方面。

一是审判过程公开。审判过程公开属程序公开,是实现公平正义的重要保障,其要求是将个案的程序性事项依法向当事人及其委托代理人公开。比如,设置合理平台供当事人查询案件审理进度;案件审限延长、执行中止、变更或追加被执行人等重要节点事项要及时告知当事人,以便当事人及时掌握案件审理执行情况,避免当事人产生不必要的猜疑。英国休厄特法官曾言:“法官不仅要主持正义,而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到法官是在主持正义,这一点不仅是重要的,而且是极其重要的。”所以,让司法过程少些遮掩、多些透明,少些粉饰、多些磊落,无疑对人民法院树立司法公信、维护司法公正大有裨益。

二是审判结果公开。审判结果公开有两层含义,首先是指裁判文书公开,即裁判文书要及时向当事人及其委托代理人送达,并可通过法院网站等平台依法公开裁判文书,接受公众监督。其次是指裁判理由公开,也即心证公开,其要求是对案件进行裁决时释法析理要充分,且要回应双方当事人陈述的观点和理由,以增强裁判文书的说服力。这是司法公开的深层次要求,也最为关键。因为我们可以设想,一份裁判文书如果在论证说理上含糊其辞,即使是放到网上进行公示,也难免要蒙受司法不公开之怀疑。在司法实践中,笔者所接触的不服裁决的当事人,无不对裁判文书逐字逐句仔细研读,并加以勾画标注,质疑为何没有回应其陈述的观点和理由。由此可见,缺乏充分的释法析理,裁判结果难以令人信服,裁判的可接受性就大打折扣。所以,进一步提高裁判文书制作要求,明确释法析理之必要,充分回应当事人的诉请和诉由,让裁判文书少些武断、多些说理,少些自恃、多些回应,少些含糊、多些透彻,应是司法真正做到公开的必然要求。

(二)审务公开的司法公开

如果说审判公开是“内强素质”,审务公开则是“外树形象”。只有做到“内外兼修”,方能增进司法公信,树立司法权威,维护司法公正。审务公开类似于政务公开,其对象主要是针对不特定的公众,其作用主要在于体现法院整体的公开、透明,以消弭司法神秘感,拉近与人民群众的距离,提高司法的亲和力。就目前而言,审务公开事项应包括以下几项:

一是司法规则的公开。广义的司法规则包括司法工作流程及其相应要求、最高人民法院的司法解释、高中级法院出台的指导性意见或会议纪要等。为便于当事人知晓法院工作流程及其相应要求,应通过宣传栏、公告牌、电子触摸屏或者法院网站等形式,公开各类案件的立案条件、立案流程、法律文书样式、诉讼(执行)费用标准、缓减免交诉讼费程序和条件、当事人权利义务及相应风险等内容;对于司法解释,则应在出台前向社会公开其草案内容,广泛征求意见和建议;对于高中级法院出台的指导性意见或会议纪要等,虽然其不被裁判文书所援用,但因其对司法实践的具体指导作用实然存在,且作用不小,故也要通过适当的方式予以公布,以便公众知晓最新的司法走向。

二是法院情况的公开。通过法院网站或“公众开放日”等形式公布人民法院基本情况、工作流程、管理制度、机构部门及其职能、人员状况等基本情况;公开人民法院的重要审判工作会议、工作报告或者专项报告、重要活动部署、规范性文件、重要研究成果、非涉密司法统计数据及分析报告等信息。通过上述公开,增进人民群众对人民法院的整体了解,在一定程度上也能帮助提高司法裁决的可接受性。

三是司法监督的公开。如黑格尔所言,“个别事件就其特殊内容来说诚然只涉及当事人的利益,但其普遍内容即其中的法和它的裁判是与一切人有利害关系的”、“审判公开的权利的根据在于,首先,法院的目的是法,作为一种普遍性,它就应当让普遍的人闻悉其事;其次,通过审判公开,公民才能信服法院的判决确实表达了法”。所以,为取信于民,加强约束监督,人民法院在完善系统内部监督的同时,也应主动公开接受外部监督。如建立离任法官、法官近亲属从事律师工作和以其他律师名义进行隐性代理的信息库并向社会公开;对一些重大有影响的案件,邀请人大代表、政协委员、新闻舆论媒体参加旁听;在确保庭审安全的前提下,应为民众旁听庭审提供方便,简化旁听手续,取消不必要的旁听限制等。

四、法官独立

要实现司法公正,仅仅改革法院体制、审判操作中存在的问题还是不够的,根据我国目前的现状还必须解决法官在任命、遴选、待遇、惩戒、素质等方面的问题,使法官能够真正做到独立审判。

(一)法官的任命

将法官的任命由同级人大或人大常委会任命改为省、自治区、直辖市人大或人大常委会任命。其优势:(1)在增加法官荣誉感的同时,增加了法官的使命感;(2)增进了法官同地方保护主义作斗争的信心;(3)在全省统一考核交流,对法官素质的提高有可比性。

(二)法官的遴选

将现在由地方党委推荐法官, 实现上级法院的法官从下级法院遴选,在各级法院中,实行资深法官享受较高津贴(如基层法院现阶段可任副县级法官和县级法官),在还没有落实《法官法》规定的法官待遇之前,根据我国国情给予资深法官以地方行政长官待遇其优势在于:(1)可以提高全体法官对法官工作的信心;(2)法官在抵制地方干预司法独立时达到心理平衡;(3)迎合了中国几千年官本位的封建传统思想,即“法官也是官”,增强法官在心证时为民服务的使命感,对提升司法公信力有一定影响。

(三)法官的待遇

目前基层法院法官实行的是国家行政工作人员的工资制度,而法官职业化的要求,“应当通过职务稳定,薪俸丰厚的制度来保证法律职业化的稳定性和崇高感。” 所以法官今天的工资待遇实在是有些偏低。因为,同为高等院校本科毕业,五年后技术人员就可评聘中级职称,工资相当于正科级;而在基层法院工作,由于受编制限制,大多数很难任命为法官,而法官一般行政待遇为副科级。根据国际惯例,法官的工资绝对高于公务员。所以法官的待遇和对法官的资质要求在我国不对等。《法官法》已经颁布了十多年,而法官的工资制度仍未落实。笔者认为,对法官的不重视就是对法治的不重视。因为我们必须明确,法官是法律的实施者。美国联邦法院大法官安托尼•斯卡利亚说:“法官的报酬要高,高报酬不仅是为了杜绝腐败,而且要吸引更有能力的人,要想搞好司法制度,又想少花钱,这似乎是不可能的,低工资不仅吸引不到有能力的法官,而且对于已经任职的法官,工资低,也使他们难以抵御泛滥的贿赂与腐败。贿赂与腐败的泛滥是任何司法制度的死亡之吻。”我们应引以为鉴。

(四)法官的惩戒

对于法官的惩戒应和地方纪检、监察相脱离,由法官惩戒委员会单独行使,以避免对法官惩戒行为受地方保护主义的干扰,这也是司法独立的重要内容。

(五)法官的素质

从法官的业务素质和职业道德两方面来看,我国法院中只有部分法官能适应当前审判工作的需要,所以提高法官整体素质是当务之急。对于如何提高法官素质,笔者认为当前应做好以下工作:一是要加强现有法官的业务培训;二是严把进人关;三是每年按比例将不符合法官任职条件的人员,提前退休、“退养”或调离,走“法官精英”之路。要考察法官能否胜任审判工作,既要重视学历文凭又不能唯学历、唯文凭;既要重视年轻化、知识化,又要重视社会阅历,审判实践经验和审判工作能力。根据我国现状将法官根据业务素质可分为主审法官和助审法官,助审法官相当于国外的法官助理,协助法官办案对案件事实负责,对案件结果不负责。主审法官对案件结果负责。对主审法官的任职条件要有严格的规定,如正规高校法学本科毕业,参照国际惯例,年龄应在45岁以上,有十年以上的出庭经验(包括检察官和律师),并在业务方面要有一定建树,要有一定的法学理论造诣,定期进行业务考核或考试。其工资和福利应不低于行政副县级或专业技术职称副高级。通过以上制度可解决我国法官业务高低不均衡的状况,以适应现阶段司法公正对法官素质的要求。美国大法官安托尼•斯卡利亚说:“法官素质低下或缺少培训,就会造成法官对法律的解释反复无常,或者对事实认定的扭曲,那么法治就不会发挥如此作用,也不会出现我所说的系统公正。聪明但腐败的法官可以造成危害,诚实却无能的法官也同样可以造成危害,而后者更可怕,因为只要他审理案件就会出现危险,而聪明但腐败的法官只有在出现贿赂时才会做出错误的结论。” 

德沃金曾说:“任何国家部门都不比法院更为重要,也没有一个国家部门会像法院那样受到公民那么彻底的误解。”在当今信息化时代下,随着司法活动越来越受到公众的关注,这种“误解”如不及时消除,则会借助网络的发酵而陷于“击鼓传花”的不利境地。而做到司法公开,正是消除公众误解的最好应对之策。所以,人民法院应随势而动,在敢于公开司法、善于司法公开中,不断提高司法公信力,树立司法权威,以赢得人民群众的支持和信任。司法改革的价值取向是司法公正,司法公正的前提是审判公开。只有实现现代意义上的司法独立,才能实现司法公正,才能提升司法公信力,才能实现司法权威。司法独立是走向法治国家的第一步。

 

参考文献:

1.《法官独立行使审判权之研究》,孙权芳,《山西煤炭管理干部学院学报》200801期;

2.《论人民法院独立行使审判权的实现》,张宇晨、王璐,《江西社会科学》200512期;

3.《审判权管理模式构建研究》,牛敏,《人民司法》200907期。

 

 

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